Suspension of environmental enforcement measures: failure to establish well-justified case and imminent damage under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamantul A. Persoană Fizică Autorizată, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, a solicitat suspendarea executării măsurilor impuse prin nota de constatare nr. x/31.05.2022. nr. R.U.C. 10/31.05.2022 emisă de către Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General până la soluţionarea dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Olt având obiect - anulare nota de constatare nr. x/31.05.2022, nr. R.U.C. 10/31.05.2022. (din Ecris rezultă că dosarul x/2022 a fost declinat prin sentinţa nr. 460/28.09.2022 de la Tribunalul Olt la Curtea de Apel Craiova).

Prin sentinţa nr. 446/2022 din data de 26 septembrie 2022, pronunţată de Tribunalul Olt, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Olt invocată prin întâmpinare.

S-a declinat competenţa de soluţionare a cererii de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta A. persoană fizică autorizată, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, în favoarea Curţii de Apel Craiova, competentă în soluţionarea cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.10.2022, sun nr. 1398/54/2022 şi a primit termen de judecată la 19 octombrie 2022.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 277 din data de 25 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă şi a respins, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamantul A.- Persoană Fizică Autorizată, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 277 din data de 25 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. persoană fizică autorizată, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că în cauză sunt întrunite cumulativ condiţiile impuse de către legiuitor privind cazul bine justificat precum şi necesitarea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, această condiţie este îndeplinită în contextul existenţei împrejurărilor de fapt şi/sau de drept faţă de prezumţia de legalitate a actului administrativ, respectiv s-a dovedit că acesta a încălcat normele legale în vigoare faţă de măsurile drastice impuse şi raportat la controalele periodice care se efectuează la punctul de lucru şi amenzile care se plică de fiecare dată recurentului-reclamant. Nu se poate reţine afirmaţia pârâtei în sensul în care măsurile dispuse nu implică costuri suplimentare sau de natură a afecta activitatea, în măsura în care exact acest lucru se întâmplă, prin existenţa amenzilor costisitoare şi a imposibilităţii depozitarii temporare a grâului după recoltare şi până la repartizarea acestuia, pe terenurile din arendă.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, acest aspect fiind dovedit prin înscrisurile ataşate la dosarul cauzei, amenzile care se impută reclamantului în sume deloc mici, acest lucru aducând o vătămare consistentă acestuia.

Menţionează că a formulat plângere contravenţională împotriva celor două procese-verbale de contravenţie prin care i s-a aplicat amenda contravenţională în cuantum de 25.000 RON, iar ulterior conform notei de constatare din 24.08.2022 amenda în sumă de 10.000 RON, aşadar nu se poate reţine susţinerea pârâtei că nu s-a făcut dovada existenţei celei de a doua condiţii, respectiv existenţa pagubei iminente.

Astfel, având în vedere că cele două condiţii necesare sunt întrunite cumulativ pentru a fi admisibilă cererea de suspendare a măsurilor dispuse prin nota de constatare nr. x/31.05.2022, solicită admiterea recursului şi casarea hotărârii judecătoreşti pronunţară de către Curtea de Apel Craiova, potrivit dipoz. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi respectiv pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 10 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 31 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării măsurilor impuse prin nota de constatare nr. x/31.05.2022. nr. R.U.C. 10/31.05.2022 emisă de către Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General până la soluţionarea dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Tribunalului Olt având obiect - anulare nota de constatare nr. x/31.05.2022, nr. R.U.C. 10/31.05.2022.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând în esenţă că, reclamantul nu a făcut dovada întrunirii niciuneia din condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării măsurilor impuse prin nota de constatare nr. x/31.05.2022 emisă de pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin motivele de recurs se invocă incidenţa cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Însă, din cuprinsul motivelor de recurs nu rezultă critici ce ar putea fi încadrate în cazul de casare invocat de către recurentul-reclamant, aspect în raport de care,Înalta Curte constată că acest motiv de recurs a fost invocat pur formal şi va fi respins.

În cea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect, recurentul-reclamant susţine că sunt întrunite cumulativ condiţiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat, respectiv că s-a dovedit că acesta a încălcat normele legale în vigoare faţă de măsurile drastice impuse, precum şi condiţia pagubei iminente, având în vedere cuantumul amenzilor aplicate reclamantului.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, Înalta Curte aminteşte că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Aparenţa de valabilitate a unui argument juridic nu este întemeiată numai pe simple supoziţii ori afirmaţii, fără o analiză pertinentă în fapt şi în drept, căci altfel există riscul căderii în arbitrar şi subiectivism.

Totodată, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

Astfel, recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea actului administrativ prin măsurile impuse, însă, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, aceste critici nu sunt de natură a crea o puternică îndoială asupra legalităţii actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) din această împrejurare rezultând principiul executării din oficiu al actului administrativ care reprezintă el însuşi titlu executoriu.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurentul-reclamant, în cauză nu poate fi reţinută îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanţă.

Cât priveşte noţiunea de "pagubă iminentă", în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci şi sensul de perturbare previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice, după caz a unui serviciu public.

Or, cuantumul ridicat al amenzii nu constituie, prin el însuşi, un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceasta cu atât mai mult cu cât, în aplicarea sancţiunii, criteriul luat în considerare a fost unul stabilit prin lege.

Într-adevăr, aplicarea amenzilor poate duce la o diminuare a veniturilor şi o vătămare recurentului-reclamant, însă iminenţa pagubei care să justifice suspendarea executării actelor administrative trebuie să rezulte din împrejurări concrete confirmate de probele administrate în cauză, pericolul producerii unui prejudiciu neputând fi dedus din împrejurări ipotetice ori eventuale invocate de parte.

Cum în cauza dedusă judecăţii nu sunt întrunite cumulativ condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ, instanţa de control judiciar constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A.-persoană fizică autorizată împotriva sentinţei nr. 277 din 25 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 31 mai 2023.