Ethnicity and religion statistics in prison census ruled discriminatory; fine upheld on appeal

Şedinţa publică din data de 25 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 iunie 2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (vechi), sub nr. x/2018, reclamantul Ministerul Justiţiei, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, A., Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Institutul Naţional de Statistică a solicitat anularea Hotărârii nr. 545/04.10.2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016, prin care Ministerul Justiţiei (M.J.) şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor (A.N.P.) au fost sancţionaţi, fiecare, cu amenda în cuantum de 2.000 RON, pentru fapte de discriminare potrivit art. 2 din O.G. nr. 137/2000.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1022 pronunţată la data de 18 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Institutul Naţional de Statistică, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesual pasivă;

- a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Justitiei, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, A. şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, reclamantul Ministerul Justitiei a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În susţinerea motivului de casare invocat se arată în esenţă că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu aplicarea greşită a legii.

Contrar reţinerii instanţei, în sensul că deşi statistica publicată de Ministerul Justiţiei menţionează toate naţionalităţile şi etniile din România, această împrejurare nu este de natură să contrazică calificarea publicării acestei statistici ca fiind discriminatorie, recurentul-reclamant susţine că fapta de discriminare nu există, neexistând nici scopul şi nici efectul restrângerii, înlăturării recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege.

Datele statistice la care s-a referit sesizarea adresată C.N.C.D. de către A. au fost furnizate Ministerului Justiţiei de către Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în baza Raportului privind naţionalitatea persoanelor private de libertate întocmit în baza convenţiei de colaborare din 30.07.2013, încheiată între Ministerul Justiţiei şi Institutul Naţional de Statistică, precum şi în baza Raportului privind religia persoanelor private de libertate întocmit în baza fişei de cercetare statistică pe care Ministerul Justiţiei o derula în colaborare cu Administraţia Naţională a Penitenciarelor, inclusă în Planul Statistic Naţional Anual, începând cu anul 2014.

Aşa cum rezultă din raportul de activitate al Institutului Naţional de Statistică (2014):

"Pentru realizarea statisticilor din domeniul justiţiei se colectează, pe baza convenţiilor încheiate la nivel inter-instituţional, date din următoarele surse administrative: Administraţia Naţională a Penitenciarelor din cadrul Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspectoratul General al Poliţiei din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pe baza acestor date se calculează indicatori precum: numărul infracţiunilor cercetate de poliţie, rata infracţionalităţii, numărul persoanelor condamnate definitiv, rata criminalităţii etc., care sunt transmişi şi incluşi în bazele de date internaţionale ale Eurostat, UNICEF, UNODC, UNICE."

Arată că aplicaţia informatică de evidenţă a datelor persoanelor private de libertate poate genera rapoarte automate cu privire la informaţiile consemnate pentru fiecare persoană privată de libertate sau, după caz, se pot aplica criterii de căutare complexă, printre care se regăsesc: cetăţenia/naţionalitatea şi religia.

Datele referitoare la naţionalitatea/cetăţenia persoanelor private de libertate custodiate în sistemul penitenciar românesc sunt introduse în aplicaţia informatică, gestionată la nivelul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi al unităţilor subordonate, în baza declaraţiilor pe propria răspundere ale deţinuţilor, formulate cu ocazia depunerii într-un loc de deţinere, precum şi a datelor ce rezultă din actele de identitate (B.I./C.I./Paşaport) şi din alte documente oficiale emise de către autorităţile competente (Oficiul Român pentru Imigrări, misiuni diplomatice şi oficii consulare, organe de poliţie - potrivit verificărilor efectuate de acestea în baza de date a D.E.P.A.B.D., conform cărora se emite un proces-verbal de identificare etc.).

Situaţiile statistice în discuţie vizează toate persoanele custodiate şi sunt întocmite în baza Convenţiei de colaborare din 30.07.2013, încheiată între Ministerul Justiţiei şi Institutul Naţional de Statistică, respectiv Planul Statistic Naţional Anual. Astfel, datele privind cetăţenia şi naţionalitatea persoanelor private de libertate se regăsesc în Anexa 1 a convenţiei, iar datele legate de cetăţenie şi religie în fişele tehnice de colectare ale I.N.S. - Planul Statistic Naţional Anual, 2014.

Recurentul-reclamant citează definiţia legală a discriminării, respectiv art. 2 din O.G. nr. 137/2000, arătând că statistica analizată, care a format obiectul plângerii, menţionează toate naţionalităţile şi etniile din România, inclusiv femei şi bărbaţi de naţionalitate română, astfel că nu există situaţia diferită, neexistând situaţiile comparabile şi tratamentul diferit aplicat acestora, nici un scop în sine de a individualiza, dimpotrivă, fiind o reflectare a diversităţii de naţionalităţi şi etnii care convieţuiesc într-un spaţiu şi timp date.

Acest aspect referitor la cuprinderea în statistica menţionată a tuturor naţionalităţilor şi etniilor din România, deşi reţinut de către instanţa de fond, este calificat greşit ca fiind o practică aparent neutră care ar putea să fie premisă pentru eventuale tratamente injuste, nefiind identificată şi relevată nicio astfel de practică, mai ales în condiţiile în care a fost aplicată o sancţiune.

Nu există condiţiile excluderii anumitor grupuri identificate ca etnii sau naţionalităţi, fiind vorba exclusiv despre o raportare a numărului de persoane care, la un moment dat, au statutul de deţinut. Diferenţele există prin cifrele diferite, realitate care se raportează la o altă realitate, aceea a numărului de persoane de diverse naţionalităţi şi etnii care trăiesc în România, de asemenea, diferit. Aşadar, criteriul etnic şi de naţionalitate nu a fost utilizat pentru a stigmatiza ori pentru a exclude, ci corespunzător nevoii de transparenţă, respectând principiul confidenţialităţii prevăzut de dispoziţiile Legii nr. 226/2009 şi prevederile Legii nr. 677/2001 pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, în vigoare la data publicării pe site-ul M.J.

Prin urmare, în mod greşit a fost reţinut tratamentul discriminatoriu întrucât întocmirea acestor situaţii statistice este justificată prin factori obiectivi şi străini de orice act de discriminare având la bază vreunul dintre criteriile interzise, prevăzute de O.G. nr. 137/2000.

Totodată, din punct de vedere legal, colectarea acestor date se realizează exclusiv în scop statistic, în baza prevederilor Legii nr. 226/2009, Legea organizării şi funcţionării statisticii oficiale în România şi a convenţiei încheiate de Ministerul Justiţiei cu Institutul Naţional de Statistică în baza acestui act normativ.

Ca atare, colectarea şi publicarea de date în scop statistic, care nu fac posibilă identificarea vreunei persoane şi fără să existe contextul unor situaţii identice sau similare abordate diferit, nu poate fi caracterizată drept tratament discriminatoriu de natură a determina o restricţie, excludere, deosebire sau preferinţă, şi care ar avea ca scop sau efect restrângerea sau înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ori a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice.

În realitate, este vorba de un raport întocmit în baza unui indicator statistic insuficient de clar determinat care, deşi se referă la naţionalitate, combină atât informaţii privind etnia cât şi cetăţenia, însă prin publicarea pe pagina de internet nu a fost comisă vreo faptă de discriminare astfel cum este definită la art. 2 din O.G. nr. 137/2000, lipsind scopul sau intenţia de a discrimina şi deopotrivă lipsind efectul restrângerii, înlăturării recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege.

Din perspectiva circumstanţelor prezentate, în care au fost produse rapoartele statistice, consideră că agregarea unor cifre vizând persoanele private de libertate după criteriul naţionalităţii/apartenenţei etnice declarate, în scop exclusiv statistic şi pentru asigurarea transparenţei, în contextul în care M.J. are atribuţii în legătură cu activitatea sistemului penitenciar, nu reprezintă fapte de discriminare potrivit art. 2 şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000 republicată.

În concluzie, apreciază că soluţia primei instanţe care a confirmat comiterea faptei de discriminare prin publicarea pe pagina de internet a Ministerului Justiţiei a statisticii referitoare la împărţirea etnică şi religioasă a persoanelor private de libertate este pronunţată cu aplicarea greşită a legii, motiv pentru care se impune casarea sentinţei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea formulată faţă de cererea de recurs, intimata-pârâtă Administraţia Naţională a Penitenciarelor a achiesat la susţinerile recurentului din cuprinsul cererii de recurs.

4.2. Prin întâmpinarea formulată faţă de cererea de recurs, intimatul-pârât Institutul Naţional de Statistică a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei pronunţată de instanţa de fond în raport cu acesta.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este neîntemeiat, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Controlul judiciar declanşat de recurentul-reclamant are ca obiect verificarea legalităţii hotărârii nr. 545/04.10.2017 prin care emitentul acesteia, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, a constatat că faptele prezentate în obiectul petiţiei constituie fapte de discriminare conform art. 2 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (4) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000 (pct. 2) şi a aplicat acestuia o amendă contravenţională în cuantum de 2.000 RON, pentru publicarea de statistici privind infracţionalitatea, bazate pe criteriul etnic şi religios, conform art. 26 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 137/2000, modificată, coroborat cu art. 8 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (pct. 3); de asemenea, a recomandat părţii reclamate Ministerul Justiţiei să nu mai publice pe pagina sa de internet date statistice privind persoanele privative de libertate pe criteriul etniei şi religiei.

La baza investigaţiei efectuate de intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a stat sesizarea petentei A., faptele discriminatorii sesizate constând în colectarea şi prelucrarea de date menite să clasifice persoanele în timpul exercitării actului de justiţie în raport de etnie şi apartenenţa religioasă, în cadrul programului Ecris, precum şi în publicarea pe site-ul instituţiei a informaţiilor statistice referitoare la structura etnică şi religioasă a persoanelor private de libertate.

Prin actul atacat, CNCD a constatat comiterea faptei de discriminare prin publicarea pe pagina de internet a Ministerului Justiţiei la secţiunea "Date statistice" a unor informaţii oficiale care priveau apartenenţa etnică şi religioasă a persoanelor private de libertate, sancţionând reclamantul exclusiv pentru menţionata faptă de discriminare.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de către reclamant, validând constatările şi concluziile Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, în sensul existenţei unei fapte de discriminare prin publicarea pe pagina de internet aparţinând reclamantului a unor statistici privind infracţionalitatea bazate pe criteriul etnic şi religios, interpretând şi aplicând corect prevederile art. 2 alin. (1) şi (4) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000.

În raport de cadrul normativ incident, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, republicată, discriminarea reprezintă "orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice".

Potrivit alin. (4) al art. 2 din acelaşi act normativ, "Orice comportament activ ori pasiv care, prin efectele pe care le generează, favorizează sau defavorizează nejustificat ori supune unui tratament injust sau degradant o persoană, un grup de persoane sau o comunitate faţă de alte persoane, grupuri de persoane sau comunităţi atrage răspunderea contravenţională conform prezentei ordonanţe, dacă nu intră sub incidenţa legii penale".

De asemenea, conform dispoziţiilor art. 15 din Ordonanţă: "Constituie contravenţie, conform prezentei ordonanţe, dacă fapta nu intră sub incidenţa legii penale, orice comportament manifestat în public, având caracter de propagandă naţionalist-şovină, de instigare la ură rasială sau naţională, ori acel comportament care are ca scop sau vizează atingerea demnităţii ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare, îndreptat împotriva unei persoane, unui grup de persoane sau unei comunităţi şi legat de apartenenţa acestora la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia".

În ceea ce priveşte criticile invocate în prezenta cale de atac, examinând cererea de recurs formulată de către reclamantul Ministerul Justiţiei, Înalta Curte constată că aceasta reprezintă o redare fidelă a cererii de chemare în judecată aflată la dosarul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, aspectele invocate făcând obiectul analizei primei instanţe, prin cererea de recurs nefiind adus niciun argument suplimentar în privinţa acestor aspecte care să se circumscrie motivelor de nelegalitate apte să conducă la casarea hotărârii recurate.

În acest sens, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant continuă să susţină şi în recurs că statistica analizată, care a format obiectul plângerii, menţionează toate naţionalităţile şi etniile din România, inclusiv femei şi bărbaţi de naţionalitate română, neputând fi identificat un reper pentru a determina situaţiile comparabile şi tratamentul diferit astfel încât să se reţină comiterea faptei de discriminare.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că, desi statistica publicată de Ministerul Justiţiei menţionează toate naţionalităţile şi etniile din România, această împrejurare nu este de natură a susţine contrariul calificării publicării acestei statistici ca fiind discriminatorie.

În speţă, din probele administrate în faţa CNCD, a rezultat că situaţia statistică prezentată la secţiunea "naţionalitate" a indicat un număr de 54 de categorii, dintre care cel puţin cinci (aromân, lipovean, rrom, maghiar şi tătar) au fost desemnaţi după apartenenţa etnică, nicidecum după cetăţenie.

În acest context, preluând formularea sintetică utilizată de CNCD în motivarea deciziei sale, judecătorul fondului a reţinut în mod corect că publicarea unei statistici referitoare la etnia persoanelor aflate în stare privativă de libertate "etnicizează infracţionalitatea".

Astfel, potrivit Convenţiei de colaborare încheiată între Ministerul Justiţiei şi Institutul Naţional de Statistică, ministerul furnizează Institutului informaţiile menţionate de Anexa nr. 1. Însă, printre informaţiile prevăzute în acestă anexă nu se numără cele referitoare la etnie sau religie, cum în mod corect a reţinut judecătorul forndului.

Contrar celor susţinute de recurentul-reclamant şi în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control constată că reclamantul a tratat în mod similar persoane aflate în situaţii care nu sunt similare, astfel că a utilizat o practică aparent neutră care, prin efectele pe care le generează, favorizează sau defavorizează nejustificat ori supune unui tratament injust sau degradant o persoană, un grup de persoane sau o comunitate faţă de alte persoane, grupuri de persoane sau comunităţi.

În plus, se reţine că atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi prin cererea de recurs, chiar recurentul-reclamant recunoaşte faptul că "în realitate este vorba de un raport întocmit în baza unui indicator statistic insuficient de clar determinat care, deşi se referă la naţionalitate, combină atât informaţii privind etnia, cât şi cetăţenia".

Nefondate sunt şi criticile recurentului-reclamant potrivit cărora criteriul etnic şi de naţionalitate nu a fost utilizat pentru a stigmatiza ori pentru a exclude, ci corespunzător nevoii de transparenţă, respectând principiul confidenţialităţii prevăzut de dispoziţiile Legii nr. 226/2009 şi ale Legii nr. 677/2001.

În acord cu concluzia la care a ajuns instanţa de fond, Înalta Curte reţine că declararea apartenenţei religioase şi etnice a persoanelor private de libertate nu s-a realizat în scopul publicării unor date statistice, iar religia şi etnia persoanelor private de libertate nu sunt date referitoare la activitatea instituţiei pentru a justifica nevoia de transparenţă a activităţii acesteia.

Aşadar, în raport de criticile formulate în recurs, nefiind aduse în discuţie aspecte noi, care să determine reţinerea unei alte stări de fapt decât cea constatată de judecătorul primei instanţe, Înalta Curte, constatând caracterul formal al acestor critici, urmează a respinge ca nefondată calea de atac exercitată asupra sentinţei civile nr. 1022/18 martie 2019.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 1022 din 18 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (vechi), ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 mai 2022.