Challenge to financial regulator's cumulative sanctions: continuing contravention doctrine and requirement for individualized proof of guilt in administrative fines.

Şedinţa publică din data de 30 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 23.05.2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la soluţionarea definitiva a contestaţiei împotriva acestora şi anularea Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018 privind sancţionarea cu amenda in cuantum total de 272.500 RON. În subsidiar, a solicitat:

- înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea avertismentului, întrucât nu sunt îndeplinite toate condiţiile legale pentru aplicarea sancţiunii cu amenda,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul minim de 10.000 RON,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, pana la nivelul apreciat de către instanţa,

- reducerea cuantumului amenzii stabilite in suma de 272.500 RON conform Deciziilor ASF nr. 481/19.04.2018 si nr. 486/2018, la nivelul de 50.000 RON reprezentând nivelul maxim prevăzut de lege înainte de intrarea in vigoare a Legii 237/2015 si cel mai mare nivel al amenzii aplicate vreodată unei persoane din conducerea unei societăţi de asigurare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 57 din data de 4 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară şi a anulat Deciziile ASF nr. 481/19.04.2018 şi nr. 486/19.04.2018.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 57 din data de 4 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată formulată de către reclamant.

În criticile sale a susţinut recurenta ASF că instanţa de fond a interpretat în mod greşit textele legale incidente şi a făcut o aplicare greşită a normelor speciale relevante în domeniul asigurări-reasigurări.

A arătat recurenta-pârâtă care sunt normele legale a căror interpretare şi aplicare greşită o reclamă, enumerând, astfel, prevederile art. 25, art. 163 alin. (1) lit. a), b) şi r), alin. (4), alin. (11) din Legea nr. 237/2015, art. 5 alin. (7), art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 reluând ASF prezentarea situaţiei factuale, respectiv a tematicii controlului periodic efectuat la B. S.A., control ce a vizat perioada 31.12.2015-31.12.2016, la finalizarea căruia a fost emis procesul-verbal de control nr. x/9.11.2017 şi s-au dispus măsuri/sancţiuni prin deciziile contestate în cauză.

În referire la decizia nr. 481/119.04.2018 şi la decizia nr. 486/19.04.2018, privind sancţionarea cu amendă a domnului A., preşedinte al Consiliului de administraţie al B. (în decizia 481/2018) şi director al aceleiaşi societăţi (în decizia 486/2018) la data sancţionării, a inventariat recurenta-pârâtă faptele reţinute în sarcina sa şi a indicat filele din procesul-verbal de control anterior menţionat, la care se regăsesc aceste fapte descrise, redarea acestora în cuprinsul prezentei decizii de recurs fiind redundantă, întrucât ele sunt deja expuse în hotărârea primei instanţe.

A arătat recurenta-pârâtă că, potrivit prevederilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, "conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare", iar art. 10 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 2/2001 stabileşte aplicarea sancţiunii pentru fiecare contravenţie, chiar dacă ele sunt săvârşite de aceeaşi persoană, iar dacă au participat mai multe persoane, sancţiunea se aplică separat.

A mai invocat recurenta ASF prevederile actului constitutiv al B. S.A., evidenţiind atribuţiile reglementate la art. 17, apoi a indicat Norma ASF nr. 35/2015, Anexa 1, pct. 1.21, în care se prevede că "persoanele care conduc efectiv întreprinderea sunt membri ai organului administrativ, de conducere sau de supraveghere avându-se în vedere legislaţia naţională, precum şi membri ai organelor cu funcţii de conducere. Acestea din urmă includ persoane angajate de către întreprindere, care sunt responsabile pentru procesul decizional la nivel înalt şi pentru punerea în aplicare a strategiilor proiectate şi a politicilor aprobate de către organul administrativ, de conducere sau de supraveghere.

Au mai fost indicate şi prevederile pct. 1.109 din aceleaşi norme, conform cărora organul administrativ, de conducere sau de supraveghere şi alte persoane care conduc efectiv întreprinderea trebuie să aibă posibilitatea de a demonstra înţelegerea de ansamblu a metodelor de evaluare şi a incertitudinilor implicate în procesul de evaluare pentru a permite o supraveghere adecvată a procesului de gestionare a riscurilor cu privire la evaluare".

Susţine recurenta-pârâtă că, în pofida celor reţinute de judecătorul fondului, autoritatea publică a respectat prevederile art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, iar la stabilirea sancţiunii cu amenda a ţinut seama de principiul proporţionalităţii şi de raţionamentul calificat, precum şi de circumstanţele relevante ale săvârşirii faptei, învederând, totodată, că prin procesul-verbal de control s-au identificat 34 de încălcări ale legislaţiei în vigoare, din care 18 vizează guvernanţa societăţii.

A reluat recurenta ASF criteriile de individualizare avute în vedere prin deciziile contestate, afirmând, în acest context, că nu poate accepta reţinerile instanţei de fond, potrivit cărora trebuia ca autoritatea să identifice şi să evidenţieze în concret faptele săvârşite, obligaţia de a stabili pentru fiecare faptă reţinută în ce au constat riscurile şi care au fost consecinţele negative pentru piaţă, respectiv în ce mod a influenţat situaţia financiară şi stabilitatea societăţii, fiind respectate, în opinia ASF, prevederile art. 163 alin. (11) şi alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

A mai susţinut recurenta-pârâtă că sistemul de guvernanţă al societăţii nu este instituit şi nu funcţionează în deplină concordanţă cu prevederile Regulamentului delegat al Comisiei 2015/35 din 10.10.2014 de completare a Directivei 2009/138/CE a Parlamentului european şi a Consiliului privind accesul la activitate şi desfăşurarea activităţii de asigurare şi de reasigurare (Solvabilitate II), precum şi cu dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 237/2015, care impun, în mod imperativ, societăţilor de asigurare-reasigurare ca politicile scrise să fie revizuite cel puţin anual, să fie adaptate în funcţie de modificările semnificative survenite în sistemul de guvernanţă, să fie supuse aprobării conducerii având la bază o fundamentare şi o documentare corespunzătoare cu cadrul legal aplicabil, luând în considerare eventualele riscuri asociate.

A făcut trimitere recurenta ASF la prevederile art. 26-29 din Legea nr. 237/2015, susţinând, în esenţă, că există deficienţe în modul de constituire a rezervelor tehnice de daună, care nu este unul adecvat, societatea înregistrând în permanenţă o subadecvare semnificativă a acestor rezerve, cu impact direct, cel puţin în rata daunei şi a coeficientului de lichiditate, iar societatea nu deţine politici/proceduri privind modul de constituire şi eliberare pentru fiecare tip de rezervă tehnică, de prime, de daune avizate şi neavizate, şi alte rezerve tehnice, astfel că echipa de control s-a aflat în imposibilitate de a reconcilia consistenţa valorilor constituite lunar sau concordanţa sumelor eliberate cu plăţile directe de daune efectuale.

Mai arată recurenta-pârâtă că B. S.A. nu a prezentat la data de 31.12.2016 şi respectiv, la data de 31.12.2015, o situaţie a soldului rezervelor tehnice, pe fiecare categorie de rezervă, de prime, de daune avizate şi daune neavizate şi alte rezerve tehnice cu modificările de valoare corespunzătoare (constituiri şi eliberări provenite din plăţi, respingeri/prescrieri) avizată de departamentul daune şi certificată de actuarul societăţii, din perspectiva caracterului corespunzător, complet şi exact al datelor utilizate în calcului rezervelor tehnice, potrivit cerinţelor prevăzute la art. 264 pct. 1 lit. a) din Regulamentul delegat.

Au fost menţionate de către recurenta-pârâtă şi prevederile art. 3 alin. (1) din Norma ASF nr. 41/2015, art. 316 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, pct. 56 din Reglementările contabile aprobate prin Norma ASF nr. 41/2015, toate aceste norme legale fiind amintite pentru a sublinia că pentru anul 2016 B. nu a deţinut un regulament de organizare şi funcţionare actualizat în conformitate cu cerinţele legale aplicabile societăţilor de asigurare-reasigurare şi adaptat la condiţiile specifice activităţii desfăşurate care să prezinte asigurări că o bună funcţionalitate poate fi transpusă în orice moment în practică, să asigure o separare clară şi transparentă a atribuţiilor fiecărui departament, să fie evitată concentrarea excesivă a responsabilităţilor alocate unor persoane semnificative/sau unor funcţii cheie/funcţii critice/structuri/departamente operaţionale, cu scopul de a asigura condiţiile necesare unei bune guvernanţe, aşa cum este prevăzut la art. 26 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 237/2015.

În acest context, susţine recurenta ASF că modificările efectuate asupra structurii organizatorice interne din anul 2016 nu au avut drept efect menţinerea unei separări adecvate a atribuţiilor unor funcţii existente, o concentrare excesivă a atribuţiilor distribuită unor persoane semnificative/funcţii critice ca urmare a deciziilor interne şi nu oferă elementele necesare privind asigurarea şi menţinerea unui sistem de control intern adecvat şi eficient necesar aplicării şi existenţei, în cadrul societăţii, a unui sistem de guvernanţă funcţional şi eficient.

Se mai arată în calea de atac declarată că prima instanţă a reţinut greşit că autoritatea publică nu ar fi respectat dispoziţiile art. 5 alin. (7) şi ale 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, evidenţiind criteriile unui sistem de guvernanţă funcţional şi eficient, astfel cum rezultă din prevederile Legii nr. 237/2015 şi din cele regăsite în Capitolul IX-Sistemul de guvernanţă din Regulamentul delegat nr. 35/2015, toate elementele regăsite în aceste norme de drept naţional şi unional fiind instituite şi evidenţiate distinct în cadrul legislaţiei relevante, fiind făcută o separare clară pe elemente componente atât din perspectiva cerinţelor de aplicare, cât şi din perspectiva modului în care cazurile de neconformitate, ca fapte contravenţionale, sunt sancţionate de lege.

Se susţine în calea de atac faptul că abordarea echipei de control a obiectivului tematicii privind evaluarea sistemului de guvernanţă, precum şi expunerea din Nota de Consiliu ce a stat la baza emiterii deciziei contestate, au avut la bază cerinţele în ansamblu cu referire la sistemul de guvernanţă menţionate anterior, modalitatea în care acestea au fost transpuse în cadrul procedural intern al societăţii, inclusiv modalitatea de aplicare concretă a acestora şi ţinând cont de faptul că Legea nr. 237/2015 nu indică sub o faptă/contravenţie unică "deficienţele sistemului de guvernanţă", neconformităţile faţă de anumite cerinţe punctuale/individuale au fost tratate din perspectivă contravenţională prevăzută de lege, cu indicarea cadrului legal şi/sau normativ secundar nerespectat.

Prin urmare, arată recurenta ASF că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 4 alin. (7), art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, coroborate cu art. 163 alin. (1) lit. a), b) şi r) din Legea nr. 163/2015, raportat la situaţia de fapt reţinută de ASF în sarcina intimatului-reclamant prin actele de control şi decizia de sancţionare. Afirmă recurenta-pârâtă că nu se află în ipoteza mai multor sancţiuni contravenţionale pentru încălcarea unor dispoziţii legale distincte existente în legislaţia specială.

Făcând trimitere la prevederile art. 163 alin. (1) lit. a) din legea nr. 237/2015, susţine recurenta ASF că aceste prevederi legale sancţionează nerespectarea, de către societăţile de asigurare, persoanele care fac parte din conducerea acestora, persoanele care deţin funcţii cheie ori alte funcţii critice în cadrul societăţilor a dispoziţiilor actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi a reglementărilor emise de ASF, în aplicarea Legii nr. 237/2015, iar sancţiunea încălcării acestor dispoziţii este stabilită, în cazul persoanelor fizice, potrivit art. 163 alin. (4) din Legea nr. 237/2015, fiind avute în vedere, totodată, prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu art. 1432 din Legea societăţilor nr. 31/1990, dispoziţiile din actul constitutiv al B. S.A., din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Societăţii şi din Norma ASF nr. 35/2015.

În ceea ce priveşte fapta reţinută la punctul 8 din decizia contestată, cu privire la care instanţa de judecată a reţinut că prin decizia nr. 479/2018 s-a stabilit în sarcina societăţii un plan de măsuri, deşi doar reclamantul a fost sancţionat, iar nu societatea, arată recurenta ASF că instanţa nu a avut în vedere faptul că, deşi măsurile au fost "adresate" societăţii, la art. 2 din Decizia nr. 479/2018 s-a menţionat în mod expres că responsabilitatea ducerii la îndeplinire a măsurilor îi revine conducerii administrative, executive din cadrul societăţii, iar în cazul acestei fapte a fost reţinută contravenţia de la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015. La individualizarea faptei în sarcina membrilor Consiliului de administraţie s-a avut în vedere, pe de o parte, prevederea din Regulamentul delegat potrivit căreia Întreprinderile de asigurare şi de reasigurare stabilesc, aplică (...), politici scrise (...), iar pe de altă parte faptul că atribuirea acestei obligaţii la nivelul societăţii a fost stabilită, în mod benevol, în sarcina Consiliului de administraţie în ansamblul său, neexistând nicio delimitare/precizare cu privire la individualizarea acestor obligaţii pentru fiecare membru în parte.

În ceea ce priveşte menţiunile din sentinţa recurată potrivit cărora pentru faptele din decizia contestată a fost sancţionat atât reclamantul cât şi B., în opinia recurentei sunt eronate aceste considerente, având în vedere cel puţin descrierea faptelor reţinute faţă de cele descrise în Decizia ASF nr. 480/2018, prin care societatea a fost sancţionată cu amendă, precum şi faptul că în cadrul deciziei de sancţionare au fost indicate atât obligaţiile generale stabilite prin Regulamentul delegat nr. 35/2015, cât şi prevederile specifice stabilite în Norma 36/2015 (pentru fapta nr. 10 din decizie) cu referire la obligaţiile Consiliului de Administraţie, sintetizate în centralizatorul anexat recursului declarat înc auză.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-reclamant A. a solicitat instanţei de control judiciar să admită excepţia nulităţii recursului declarat de ASF, în subsidiar să dispună respingerea recursului, ca nefondat ori, în ipoteza admiterii recursului cu efectul casării sentinţei recurate, în rejudecarea litigiului pe fond, să dispună menţinerea soluţiei de anulare a deciziilor ASF contestate.

În combaterea criticilor din recurs, arată intimatul-reclamant că ASF nu critică în calea de atac declarată aspecte esenţiale de nelegalitate aferentă sentinţei atacate, astfel că solicită intimatul ca instanţa de control judiciar să reţină că ASF a achiesat la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 163 alin. (51) din Legea nr. 237/2015 (legea contravenţională mai favorabilă), cu consecinţa atragerii ineficacităţii recursului, instanţa fiind ţinută să menţină aceeaşi soluţie de anulare a deciziilor ASF contestate.

Se arată prin întâmpinare că a fost nelegal stabilită amenda în fiecare dintre cele două decizii atacate, prin cumul aritmetic, deşi, conform legii speciale mai favorabile, pentru mai multe contravenţii s-ar fi aplicat numai sancţiunea cu amenda prevăzută pentru contravenţia cea mai gravă din cele reţinute prin deciziile de sancţionare, respectiv amenda în sumă de 20.000 RON, iar ASF a confirmat aplicabilitatea Ordinului CSA nr. 113118/2006 privind gradualizarea amenzilor şi după modificarea Legii nr. 32/2000 prin Legea nr. 237/2015, spre deosebire de judecătorul fondului, care a reţinut că prevederile art. 4 alin. (6) din acest ordin ar fi aplicabile doar pentru contravenţiile prevăzute de Legea nr. 32/2000.

Apoi, a mai arătat intimatul-reclamant că ASF nu a criticat nici considerentele primei instanţe în care s-a reţinut că răspunderea reclamantului nu poate fi atrasă pentru săvârşirea aceleiaşi fapte, atât în calitate de preşedinte al consiliului de administraţie, cât şi în calitate de director general, dubla sancţionare nefiind permisă, conform art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, nu le-a criticat nici pe cele prin care s-a reţinut că în mod greşit a fost sancţionat reclamantul pentru fapte prevăzute la art. 163 alin. (1) lit. b) şi f) din Legea nr. 237/2015, în condiţiile în care aceste prevederi vizează fapte ale societăţii şi nu ale organelor de conducere.

A mai susţinut intimatul A. că s-a arătat eronat care este numărul sentinţei pe care a înţeles ASF să o recureze, că au fost invocate critici formale, care nu pot fi subsumate temeiului de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă reiterând situaţia de fapt, printr-o încercare de denaturare a acesteia întrucât controlul a vizat perioada 31.12.2015-31.12.2016, iar anul 2016 reprezintă primul an de trecere la un nou cadru de reglementare foarte diferit aplicat societăţilor de asigurare, şi anume Solvabilitate II, în sensul schimbării filozofiei de supraveghere, prin înlocuirea supravegherii de tip "conformitate" cu cea bazată pe "evaluarea riscurilor".

I se reproşează autorităţii publice că nu a trimis nicio recomandare de remediere conform art. 26 alin. (6) din Legea nr. 237/2015, după care sunt enumerate anumite situaţii de fapt care, deşi sunt cuprinse în procesul-verbal de control din 09.11.2017, nu sunt descrise şi calificate cu titlu de fapte contravenţionale, nu se reţine care sunt faptele ilicite săvârşite de reclamant şi care e vinovăţia acestuia în incidenţa unor eventuale sancţiuni.

Invocă intimatul-reclamant, în esenţă, gradul mare de generalizare a răspunderii instituite asupra conducerii societăţii, fără a se arăta exact căror persoane revine această răspundere, din conducerea executivă sau neexecutivă a societăţii, temeiul de drept invocat în deciziile contestate constituindu-l prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, şi, totodată, împrejurarea că, în pofida acestui temei de drept, ASF se referă la incidenţa prevederilor art. 26-29 din Legea nr. 237/2015, care cuprind obligaţii puse în sarcina societăţii, nu a persoanelor din conducerea societăţii.

De asemenea, susţine intimatul-reclamant că autoritatea pârâtă a aplicat mai multe sancţiuni individuale cu amenda pentru deficienţe asupra aceleiaşi situaţii de neconformitate privind sistemul de guvernanţă, deşi principiul de drept este acela că nu se poate răspunde de mai multe ori pentru aceeaşi faptă, apoi mai arată că pentru contravenţia de la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 nu a dezvoltat ASF motivul de casare, iar nerespectare prevederilor art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 a fost reţinută cu titlu definitiv în mai multe decizii de speţă pe care le indică intimatul în cuprinsul întâmpinării (dosarele nr. x/2018, y/2018 şi w/2018, toate ale Curţii de Apel Bucureşti).

Intimatul-reclamant susţine că recurenta ASF nu aduce niciun argument grefat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. pen., iar în combaterea amplelor critici dezvoltate în recurs, răspunde acesta că nu putea fi sancţionat de către ASF, ci doar de Consiliul ASF, conform art. 163 alin. (18) din Legea nr. 237/2015, că nu există o individualizare pentru fiecare persoană din conducerea societăţii care a fost amendată, nu a fost luată în considerare lipsa de oportunitate a sancţiunii amenzii, conform art. 2 alin. (1) pct. 12 din Normele aprobate prin Ordinul CSA nr. 113118/2006, întrucât la momentul emiterii deciziilor contestate reclamantul nu mai deţinea o funcţie executivă în cadrul societăţii, deciziile fiind emise la o distanţă foarte mare de timp faţă de momentul săvârşirii aşa ziselor abateri.

Totodată, se arată de către intimatul A. că toţi membrii din conducerea executivă şi neexecutivă a societăţii au fost pur şi simplu sancţionaţi cu amendă ca efect colateral al sancţionării Societăţii cu amendă (Decizia ASF nr. 480/19.04.2018), fără niciun fel de individualizare a circumstanţelor personale ale fiecăruia şi a justificării fiecărei sancţiuni personale.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate şi a motivului de casare invocat, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

II.2 Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin motivele de recurs întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 25, art. 163 alin. (1) lit. a), b) şi r), alin. (4), alin. (11) lit. a), b), alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Înalta Curte reţine că, prin sentinţa atacată, prima instanţă a justificat soluţia sa de anulare a actelor administrative emise de pârâta ASF pe aspecte de nelegalitate constând în faptul că nu au fost respectate prevederile art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, potrivit cărora "dacă aceeaşi persoană a ssăvârşit mai multe contravenţii sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie" şi nu au fost respectate nici prevederile art. 5 alin. (7) din acelaşi act normativ, în care se arată că "pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare". A mai reţinut prima instanţă că răspunderea reclamantului nu poate fi atrasă pentru săvârşirea aceleiaşi fapte, atât în calitate de preşedinte al consiliului de administraţie, cât şi de director general, iar pentru faptele reglementate de art. 163 alin. (1) lit. b) şi f) din Legea nr. 237/2015, răspunderea incumbă societăţii, iar nu organelor sale de conducere, şi, tot în referire la prevederile art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, s-a reţinut că descrierea faptelor din procesul-verbal vizează întreaga perioadă controlată, 31.12.2015-31.12.2016, fără a se indica pentru vreuna dintre faptele încadrate la art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 că ar fi intervenit o rezoluţie contravenţională distinctă, respectiv că fiecare faptă s-a epuizat anterior începerii celeilalte. În atare condiţii, s-a arătat în sentinţa recurată că pârâta avea obligaţia de a identifica şi evidenţia în concret faptele săvârşite de reclamant, cât şi obligaţia de a stabili pentru fiecare faptă reţinută în sarcina reclamantului în ce a constat riscul sistemic generat, respectiv care au fost consecinţele negative grave pentru piaţa internă şi economia reală, în ce mod au influenţat situaţia financiară şi stabilitatea societăţii, toate acestea reprezentând circumstanţe relevante în aplicarea sancţiunilor şi cuantumul acestora, potrivit prevederilor art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015.

O primă normă legală a cărei greşită aplicare de către prima instanţă o pretinde recurenta ASF o reprezintă dispoziţiile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora "conducerii societăţilor îi revine răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare", însă o astfel de normă cu caracter general nu poate constitui premisa legalităţii reţinerii aceloraşi fapte contravenţionale în sarcina intimatului-reclamant, atât în calitate de preşedinte al consiliului de administraţie, cât şi în calitate de director general, după cum nu poate justifica sancţionarea pentru mai multe acte materiale ale aceleiaşi fapte, ca şi când ar fi tot atâtea contravenţii săvârşite.

Regimul juridic al contravenţiilor, reglementat prin O.G. nr. 2/2001, ce reprezintă legea generală în această materie, impune ca răspunderea contravenţională să revină celui care săvârşeşte cu vinovăţie o faptă stabilită şi sancţionată printr-un cadru normativ legal, fiind necesar, astfel, ca cel sancţionat să poată fi subiect activ al contravenţiei.

Observă Înalta Curte că recurentul-pârât, criticând din această perspectivă hotărârea primei instanţe, nu a făcut altceva decât să afirme că intimatul reclamant a deţinut mai multe funcţii de conducere în cadrul B., astfel fiind justificată sancţionarea sa.

În raport de dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 237/2015, este evident faptul că răspunderea membrilor organelor de conducere din cadrul B. S.A., ca subiecţi activi de drept contravenţional, este limitată, potrivit responsabilităţilor şi competenţelor acestora. Pe cale de consecinţă, antrenarea răspunderii contravenţionale impune ca faptele imputate să fie descrise concret, astfel încât să rezulte vinovăţia acestora, separat de răspunderea persoanei juridice care răspunde contravenţional independent de vinovăţia prepuşilor săi, iar motivarea actului administrativ de sancţionare să fie corespunzătoare.

Examinând însă pretinsa încălcare a prevederilor art. 25 din Legea nr. 237/2015 prin raportare la dispoziţiile art. 163 alin. (1) lit. a), b) şi r) din aceeaşi lege, Înalta Curte reţine că recurenta-pârâtă nu a criticat considerentele de nelegalitate a actelor administrative pe care le-a emis constând în faptul că lit. b) şi f) ale art. 163 prevăd ca subiect activ al acestor contravenţii persoana juridică, societatea supusă controlului, iar nu organele sale de conducere.

Prin cele două decizii de sancţionare, nr. 481/19.04.2018 (privind sancţionarea persoanei fizice A. în calitatea sa de preşedinte al consiliului de administraţie) şi nr. 486/19.04.2018 (privind sancţionare aceleiaşi persoane fizice în calitate de director general), s-a stabilit în sarcina persoanei sancţionate săvârşirea unui număr de 11 fapte, prin decizia nr. 481/2018, şi a unui număr de 7 fapte, prin decizia nr. 486/2018, pentru care s-a invocat de către ASF încălcarea prevederilor art. 163 alin. (1) lit. a), b), f) şi r) din Legea nr. 237/2015.

Criticile din recurs privesc doar modalitatea de stabilire şi sancţionare a contravenţiei reglementate de art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, prin raportare la normele generale cuprinse la art. 5 alin. (7) şi art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Cât priveşte pretinsa interpretare şi aplicare greşită a prevederilor art. 163 alin. (1) lit. b) şi r) din Legea nr. 237/2015, Înalta Curte nu a identificat critici punctuale care să aibă în vedere aceste temeiuri contravenţionale, astfel că nu poate examina hotărârea atacată din această perspectivă, în lipsa motivelor care să susţină nerespectarea respectivelor norme legale în cauză.

Toate faptele descrise în cele două decizii de sancţionare sunt încadrate în prevederile art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015, la care se mai adaugă şi celelalte temeiuri de încadrare a faptelor la lit. b) (pentru fapta de la punctul 8 din decizia nr. 481/2018), la lit. f) (pentru faptele de la punctele 5 şi 6 din decizia nr. 486/2018) ori la lit. r) (la punctul 7 din decizia nr. 486/2018), toate din acelaşi articol 163 alin. (1) din Legea nr. 237/2015.

Contravenţia cuprinsă la art. 163 alin. (1) lit. a) constă în nerespectarea de către societăţi şi de către persoanele care fac parte din conducerea acestora sau de către cele care deţin funcţii-cheie ori alte funcţii critice, a actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi a reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015.

Cu privire la această contravenţie, recurenta-pârâtă susţine că au fost respectate prevederile art. 163 alin. (11) şi (12) din Legea nr. 237/2015, precum şi art. 2 din Ordinul nr. 113118/2006 pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancţionatorii.

În conţinutul constitutiv al contravenţiei prevăzute la lit. a) pot fi încadrate actele materiale care ţin de nerespectarea standardelor tehnice de reglementare şi a celor de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi a reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015.

Contravenţia de la lit. a) poate fi săvârşită prin efectuarea mai multor acte materiale, însă sancţiunea va fi unică, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor sus-menţionate ale O.G. nr. 2/2001.

Prin reţinerea a 18 contravenţii ce au primit 18 sancţiuni diferite prin cele două acte de constatare şi sancţionare a contravenţiei (decizia nr. 481/2018 şi decizia nr. 486/2018), recurenta-pârâtă a încălcat în mod evident disp. art. 5 şi 10 din O.G. nr. 2/2001.

În acest sens, susţinerile recurentei-pârâte conform cărora Legea nr. 237/2015 nu indică sub o faptă/contravenţie unică:

"deficienţele sistemului de guvernanţă" nu pot fi valorificate pozitiv, avându-se în vedere că actul normativ analizat se completează cu prevederile O.G. nr. 2/2001, iar Legea nr. 237/2015 nu conţine dispoziţii contrare disp. art. 5 alin. (7) şi art. 10 alin. (1) şi (3) din O.G. nr. 2/2001.

Instanţa de fond a observat în mod corect, examinând faptele reţinute, că în conţinutul constitutiv al contravenţiei prevăzute de art. 163 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 237/2015 se regăsesc acţiuni sau inacţiuni vizând întreaga perioadă controlată, 31.12.2015 - 31.12.2016, prin care sunt invocate încălcări ale dispoziţiilor legale, actelor delegate, standardelor tehnice de reglementare şi de aplicare emise de Comisia Europeană, precum şi ale reglementărilor emise de ASF în aplicarea Legii nr. 237/2015, astfel că în mod corect a constatat că, în cazul în care o persoană (fizică sau juridică) încalcă mai multe astfel de reguli o perioadă de timp, contravenţia este unică, în formă continuată, cu mai multe acte materiale, în măsura în care nu se poate dovedi o epuizare şi o rezoluţie contravenţională distinctă.

În aceste împrejurări, aplicarea mai multor sancţiuni principale pentru acte materiale ale aceleiaşi contravenţii sub formă continuată încalcă în mod evident dispoziţiile art. 5 alin. (7) şi art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, aspect reţinute corect de instanţa de fond, motivele de recurs invocate de recurentă nefiind fondate.

În ceea ce priveşte fapta reţinută la pct. 8 din decizia contestată, critica este nefondată, deoarece prin decizia contestată s-a apreciat că au fost încălcare prevederile art. 28 alin. (1) lit. a) şi alin. (2) lit. b) din Legea nr. 237/2015 coroborat cu art. 29 lit. a) din aceeaşi lege, contravenţia fiind cea de la art. 163 alin. (1) lit. b), ce poate fi reţinută numai în sarcina societăţii. De altfel, formulând aceste critici, recurenta-pârâtă a făcut trimitere la o altă decizie de sancţionare decât cele care se află în controlul de legalitate în cauza de faţă, probabil dintr-o eroare de redactare.

Dispoziţiile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, a căror pretinsă încălcare a fost criticată, de asemenea, prin recurs, prevăd că deciziile de sancţionare emise de ASF cuprind motivele de fapt şi de drept, iar potrivit alin. (11), "la stabilirea tipului sancţiunii sau a măsurii sancţionatoare şi a cuantumului amenzii, pentru faptele prevăzute la alin. (1), (3) şi (5), Consiliul A.S.F. are în vedere principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat, precum şi toate circumstanţele relevante ale săvârşirii faptei, inclusiv următoarele aspecte, după caz: a) natura şi gravitatea faptelor, inclusiv a celor care pot genera risc sistemic, în sensul Regulamentului (UE) nr. 1.092/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudenţială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar şi de înfiinţare a unui Comitet european pentru risc sistemic; b) forma de vinovăţie; c) situaţia financiară; d) stabilitatea financiară; e) cuantumul profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în măsura în care acestea pot fi determinate; f) prejudiciile cauzate terţilor, în măsura în care pot fi determinate; g) gradul de cooperare cu A.S.F.; h) încălcările săvârşite anterior".

Or, deciziile emise de ASF pentru intimatul-reclamant nu cuprind referiri concrete detaliate privind faptele săvârşite de acesta, în calitate de preşedinte al consiliului de administraţie ori de director general, în condiţiile în care a fost întocmit procesul-verbal de control şi a fost emisă decizie de sancţionare a societăţii pentru neregulile imputate societăţii, ca entitate colectivă. De asemenea, nici nu indică forma de vinovăţie a reclamantului, element prevăzut expres de art. 163 alin. (11) lit. a) şi b) din Legea nr. 237/2015.

În concluzie, având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivul de casare în care se încadrează criticile recurentei-pârâte, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este neîntemeiat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate anterior, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 57 din data de 4 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sentinţă ce va fi menţinută, fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 57 din data de 4 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.