Scope of public audit liability: state asset authority cannot evade individual execution mandate by invoking inter-institutional cooperation

Şedinţa publică din data de 26 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a formulat contestaţie împotriva încheierii nr. 32/28.07.2021 a Curţii de Conturi - Departamentul X prin care solicită, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în parte a încheierii în ceea ce priveşte respingerea solicitării de anulare a măsurii I.3 din Decizia nr. X/D73/2021 aferentă aspectelor privind punerea în aplicare, de către A.A.A.S., a unei sentinţe judecătoreşti, rămasă irevocabilă (pct. 3 din partea constativă a acesteia) şi pe cale de consecinţă, solicită anularea Deciziei X/D73/2021 în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. I.3, cu consecinţa admiterii contestaţiei AAAS nr. P/20/12147/29.06.2021.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 294 din 18 februarie 2022, a respins acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că nu are a se pronunţa asupra unor chestiuni de natură a antama răspunderea civilă a reclamantei, ci strict asupra raportului juridic de drept administrativ dedus judecăţii, aparenţa creată fiind aceea că riscul afectării unor elemente patrimoniale o vizează în mod direct pe reclamantă, şi nu pe Ministerul Economiei, care este destinatarul "activului funcţional", precum şi că "...reclamanta are la dispoziţie mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanţe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României."

Se mai susţine că raportul juridic, de drept administrativ, dedus judecăţii vizează nu numai recurenta, ci şi Ministerul Economiei, prin prisma specificului problematicii. Instanţa, analizând aspectele supuse controlului administrativ, nu a sesizat caracterul particular al problematicii, care este extinsă nu numai asupra autorităţii auditate, ci şi asupra Ministerului Economiei.

Nepunerea în executare a dispozitivului sentinţei nr. 473/2017, până în momentul de faţă, se datorează faptului că, pe lângă obligaţiile stabilite de instanţă, AAAS are şi alte obligaţii trasate prin Memorandumul aprobat în şedinţa de guvern din anul 2015

Prin urmare, este imperios necesară stabilirea destinatarului final al bunurilor ce alcătuiesc "activul funcţional" al societăţii A. S.A., cu atât mai mult cu cât Ministerul Economiei a refuzat să ducă la îndeplinire (prin preluarea bunurilor date în plată către AAAS) mandatul la are s-a obligat.

Preluarea bunurilor de către AAAS, fără predarea acestora către un destinatar final, are ca efect o încărcare excesivă a cheltuielilor bugetare şi o neducere la îndeplinire a mandatului primit. Mai mult, lipsa conlucrării în acest tandem legal nu poate conduce la finalitatea dorită de instanţa judecătorească, precum şi de legiuitor prin dispoziţiile O.U.G. nr. 23/2004 şi O.G. nr. 51/1998.

În opinia recurentei, instanţa de fond s-a aflat în eroare cu privire la posibilitatea AAAS de a impune Ministerului Economiei o anumită conduită prin intermediul forurilor sale de conducere, realizându-se astfel o nelegală interpretare a dispoziţiilor de drept material privind organizarea Autorităţii.

Aşa cum rezultă în mod evident din dispoziţiile O.U.G. nr. 23/2004, AAAS nu poate dispune obligaţii în sarcina altor instituţii. În mod neechivoc instanţa de fond a realizat o nelegală interpretare a acestor dispoziţii de drept material, arătând că "...reclamanta are posibilitatea de a supune deciziei în cadrul forurilor competente orice chestiune care priveşte punerea în executare a sentinţei nr. 473/11.07.2017, iar pe această cale există mijloace regulamentare, legale, prin care s-a obţinut sprijinul Ministerului Economiei."

Instanţa de contencios administrativ a fost chemată în prezenta cauză să se pronunţe cu privire la acurateţea măsurilor dispuse cu privire la recurentă, cât timp exista şi o altă entitate implicată în speţă, fiind creat un tandem de fapt şi de drept în gestionarea acestei problematici, nuanţă pe care aceasta a ignorat-o. În acest sens a oferit o soluţie ce îngustează şi transformă problematica, conducând şi mai mult la adâncirea imposibilităţii unilaterale a AAAS de a pune în executare dispozitivul sentinţei nr. 473/2014.

Recurenta mai susţine că prin contestaţia formulată nu a solicitat exonerarea de răspundere cu privire la efectele sentinţei, ci a solicitat ca pentru eficientizarea măsurii dispuse de CCR să fie angrenate toate entităţile participante la acest demers, aşa cum sunt prevăzute în Memorandumul menţionat. Pe cale de consecinţă greşit este arătat că AAAS ar invoca un "beneficiu de discuţiune", respectiv o prioritizare a măsurilor faţă, de alte autorităţi publice, hotărârea instanţei de fond fiind nelegală şi sub acest aspect.

Efectul măsurii 1.3 din Decizia CCR nr. XD73/2021, respectiv "dispunerea măsurilor legale ce se impun în vederea apărării intereselor statului" trebuie privit ca rezultat al demersurilor comune ale tuturor instituţiilor statului implicate în acest proces.

Prin ignorarea implicării comune a acestora, emiterea măsurii CCR validată de instanţa de fond dobândeşte un caracter formal, în dispreţul finalităţii Legii nr. 94/1992, respectiv art. 2 lit. c) invocat de chiar instanţa de fond şi al pct. 5 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, adoptat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014.

Însăşi finalitatea legii este ignorată, dobândind prin prisma specificului acestei speţe un caracter formal, în detrimentul Statului Român.

Speţa supusă misiunii de audit are un caracter complex, ce nu poate fi limitat la dispozitivul sentinţei civile nr. 473/2017 a judecătorului sindic, prin însuşi scopul Memorandumului, precum şi al titlului executoriu.

Izolarea finalizării demersurilor în vederea punerii în executare a sentinţei civile, numai în sarcina AAAS lipseşte de efect tocmai dispoziţiile judecătorului sindic.

Responsabilitatea AAAS de punere în aplicare a hotărârii judecătorului sindic este dovedită prin acţiunile întreprinse încă din anul 2017, reţinute dincolo de orice interpretare, chiar de auditor.

Este evident că prin coroborarea dispoziţiilor Memorandumului din anul 2015, care are putere de mandat pentru instituţiile publice semnatare, cu prevederile Planului de reorganizare confirmat prin sentinţa nr. 123/2016, irevocabilă, Ministerul Economiei are calitatea incontestabilă de parte interesată, destinatar al activului funcţional. Având în vedere însă că din evoluţia relaţiilor instituţionale ulterioare confirmării planului de reorganizare nu rezultă hotărârea fermă a acestei instituţii de a prelua activul A. S.A. Iaşi, îndeplinirea mandatului trasat prin Memorandum nu poate fi asigurată prin efortul exclusiv al AAAS. Se impune astfel ca măsura trasată de Curtea de Conturi în sarcina "AAAS cu privire la "dispunerea măsurilor legale ce se impun în vederea apărării intereselor statului" să fie adaptată scopului pentru care a fost emisă, cu implicarea tuturor factorilor responsabili. Astfel, în această cauză au fost angajate în solidar două instituţii ale statului român, respectiv AAAS şi Ministerul Economiei, prin Memorandumul aprobat în şedinţa de Guvern din data de 20.08.2015.

Pe cale de consecinţă, pentru a putea produce efectele urmărite, se impune ca măsura să se adreseze deopotrivă Ministerului Economiei, ca destinatar final al bunurilor care compun Activul Funcţional al A. S.A. Iaşi, recurenta nefiind în măsură să determine conduita altor structuri, din punct de vedere organizaţional şi procedural. Mai, mult, în conformitate cu dispoziţiile C. civ., convenţiile valabil încheiate au putere de lege între părţile contractante. Cum Memorandumul menţionat îmbracă forma unui contract de mandat, mandatarul (AAAS) nu poate acţiona în afara limitelor stabilite de mandant. Având în vedere lipsa răspunsului ferm din partea mandantului (Ministerul Economiei) de preluare a activului funcţional al societăţii debitoare, emiterea unei decizii obligatorii numai în sarcina AAAS apare nu numai inoportună, ci şi nelegală, fiind încălcate şi sub acest aspect dispoziţii de drept material privind regulile mandatului prin respingerea contestaţiei AAAS.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a formulat contestaţie împotriva încheierii nr. 32/28.07.2021 a Curţii de Conturi - Departamentul X prin care a solicitat, anularea în parte a încheierii în ceea ce priveşte respingerea solicitării de anulare a măsurii I.3 din Decizia nr. X/D73/2021 aferentă Aspectelor privind punerea în aplicare, de către A.A.A.S., a unei sentinţe judecătoreşti, rămasă irevocabilă (pct. 3 din partea constatativă a acesteia) şi pe cale de consecinţă, a solicitat anularea Deciziei X/D73/2021 în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. I 3, cu consecinţa admiterii contestaţiei AAAS nr. P/20/12147/29.06.2021.

Instanţa de fond a respins acţiunea, reţinând că reclamanta are la dispoziţie mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanţe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României.

Înalta Curte constată că sentinţa atacată este temeinică şi legală.

Instanţa de control judiciar reţine că fondul speţei deduse judecăţii constă în dorinţa AAAS ca măsura dispusă la pct. 1.3 să se adreseze deopotrivă şi Ministerului Economiei, ca destinatar final al bunurilor care compun activul funcţional al societăţii A. S.A. Iaşi, entitatea verificată considerând că nu este în măsură să determine conduita altor structuri din punct de vedere organizaţional şi procedural.

Instanţa de fond a reţinut că prin Memorandumul cu tema "Acordarea mandatului Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului în vederea demarării şi implementării strategiei cu privire la stingerea creanţei deţinute de către aceasta la A. S.A. Iaşi", aprobat de către Guvernul României, în şedinţa din data de 21.01.2015, autoritatea a fost mandatată, printre altele:

b) să iniţieze şi să promoveze, împreună cu Ministerul Economiei. Comerţului şi Turismului, acte normative care să reglementeze şi să permită stingerea întregii creanţe a AAAS prin operaţiunea de dare în plată a Activului Funcţional către AAAS şi transmiterea acestuia, fără plată, către Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului, care prin Oficiul Participaţilor Statului şi Privatizării în Industrie va înfiinţa o societate nouă cu denumire asemănătoare A., având ca şi aport la capitalul social contravaloarea activelor luate în plată de la A.; (...)

d) să transmită, fără plată către Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului, prin Oficiul Participaţiilor Statului şi Privatizării în Industrie bunurile care fac obiectul operaţiunii de dare în plată, ca urmare a emiterii actelor normative prevăzute la lit. b)";

Înalta Curte are în vedere faptul că prin sentinţa civilă nr. 473/11.07.2017, urmare a admiterii cererii creditorului minoritar, judecătorul sindic a dispus următoarele:

"Obligă creditoarea Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului-AAAS să îşi execute obligaţia stabilită în planul de reorganizare modificat şi confirmat prin sentinţa nr. 123/23.02.2016 a Tribunalului Specializat Mureş, în sensul stingerii creanţei creditoarei în cuantum total de 234.755.968,16 RON (formată din 172.529.809,16 RON creanţă garantată înscrisă în tabelul definitiv de creanţe şi 62.226.159,00 RON - creanţă bugetară născută în timpul procedurii de insolvenţă) prin dare în plată în contul creanţei menţionate a bunurilor debitoarei cuprinse în Activului funcţional la valoarea de piaţă evaluată de evaluator autorizat B. prin raportul de evaluare înregistrat la dosarul nr. x/2007 la data de 03.07.2017, până la concurenţa creanţei menţionate, prin prezentarea la notarul public pentru încheierea în formă autentică a actului de transfer a dreptului de proprietate, cu stingerea sarcinilor care grevează bunurile respective. (...) Executorie. Cu drept de recurs în 7 zile de la comunicare.".

Prin urmare, temeinic şi legal a reţinut instanţa de fond faptul că, autoritatea este responsabilă de punerea în aplicare a sentinţei nr. 473/11.07.2017. Apelarea, pentru sprijin în rezolvarea situaţiei, la Ministerul Economiei, se poate face în mod direct de către autoritate, având în vedere că, în O.U.G. nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbţie cu Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare, se prevede că activitatea AAAS este asigurată de ministrul economiei, iar regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului de supraveghere şi îndrumare se aprobă prin ordin al ministrului economiei.

Curtea de Conturi, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la art. 22 din Legea nr. 94/1992, republicată, în cadrul competenţei prevăzute la art. 21, a efectuat în mod legal misiunea de audit la Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, iar măsura contestată priveşte obligaţii stabilite în mod direct în competenţa entităţii verificate.

Decizia a fost emisă în conformitate cu prevederile pct. 171 lit. a) - b), pct. 180 - 181 şi pct. 188 par. 3 din RODAS, înscriindu-se, în concret, abaterile de la legalitate şi regularitate constatate în urma acţiunii de audit efectuate de Curtea de Conturi, măsurile pe care entitatea verificată trebuie să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării deficienţelor constatate şi termenele de ducere la îndeplinire.

De asemenea, încheierea nr. 32/28.07.2021 a Curţii de Conturi - Departamentul X a fost emisă potrivit pct. 219 din RODAS ("Comisia de soluţionare a contestaţiilor examinează contestaţia împreună cu celelalte documente şi emite încheiere"), conţinând toate elementele de formă şi fond prevăzute în Anexa nr. 15 din RODAS, prezentându-se motivele de fapt, respectiv argumentele care au determinat comisia să admită în parte contestaţia şi să modifice măsurile contestate.

Obligaţiile stabilite sunt obligaţii de rezultat, iar împrejurarea că punerea în executare a acestora necesită intervenţia şi a altei autorităţi publice, prin mijloace legale, nu poate determina exonerarea entităţii verificate de efectele auditului public extern.

Astfel fiind, temeinic şi argumentat a reţinut instanţa de fond că nu are a se pronunţa asupra unor chestiuni de natură a antama răspunderea civilă a reclamantei, ci strict asupra raportului juridic de drept administrativ dedus judecăţii, aparenţa creată fiind aceea că riscul afectării unor elemente patrimoniale o vizează în mod direct pe reclamantă, şi nu pe Ministerul Economiei, care este destinatarul "activului funcţional".

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea, reţinând că reclamanta are la dispoziţie mijloace juridice eficiente pentru a determina producerea rezultatului, nefiind dovedite circumstanţe de natură a o exonera de măsurile stabilite în sarcina sa de către Curtea de Conturi a României.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului împotriva sentinţei civile nr. 294 din 18 februarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2023.