Incompatibility of police officer and driving instructor roles; temporal application of substantive vs. procedural integrity laws

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea, înregistrată, iniţial, la data de 10.08.2021, sub nr. x/2021, pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 emis de pârâtă, prin care au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al incompatibilităţilor întrucât în perioada 28.08.2008-04.03.2020 a exercitat simultan funcţia de agent (poliţist rutier) în cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Constanta şi funcţia de instructor auto în cadrul societăţii B. S.R.L., încălcând astfel dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Prin sentinţa civilă nr. 1964 din 8 noiembrie 2021, Tribunalul Constanţa a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 02.12.2021, sub nr. x/2021*.

Prin sentinţa civilă nr. 31 din 14 februarie 2022, Curtea a respins, ca nefondată, acţiunea reclamantului.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea în parte a acţiunii şi anularea în parte a Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de pârâtă.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a susţinut recurentul-reclamant că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, invocând excepţia nulităţii parţiale a Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021, pe considerentul că aspectele învederate de ANI privesc o perioadă anterioară intrării în vigoare a art. 96 din Legea nr. 161/2003, articol care a fost introdus la 01.01.2011, prin Legea nr. 284/2010, şi faţă de dispoziţiile Legii nr. 176/2010, de modificare şi completare a Legii nr. 144/2007, intrată în vigoare la 05.09.2010, încălcându-se principiul tempus regit actum.

Nulitatea parţială absolută constă în faptul că raportul cuprinde o perioadă când legea nu era încă în vigoare, respectiv pentru cea cuprinsă între 2008-2011, când alin. (1) al art. 96 a fost introdus la 01.01.2011, prin modificarea de la pct. 3 al art. 40 Cap. IV din Legea cadru nr. 284/2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 877 din 28.12.2010.

Astfel, atât timp cât nu exista cadrul legal pentru cuprinderea în cadrul raportului şi a perioadei dintre anii 2008-2011, este vorba despre o greşită aplicare a legii, încălcându-se principiul tempus regit actum, neputându-se reţine împrejurarea că în mod continuu reclamantul a deţinut şi exercitat simultan funcţia de agent în cadrul Inspectoratului de Poliţie Constanţa şi funcţia de instructor auto, cât timp nu exista cadrul legal pentru aplicarea unui text care va fi introdus abia în anul 2011.

De asemenea, nu se poate face constatarea incompatibilităţii în baza unei legi şi stabilirea abaterii disciplinare în baza altui act normativ, cu atât mai mult cu cât articolul aplicat nu era în vigoare nici în Legea nr. 161/2003, nici în Legea nr. 176/2010 pentru perioada pretinsă ca fiind incompatibilitate.

A mai arătat recurentul că Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Constanţa, prin Raportul cu propunerea de aprobare nr. x/20.09.2004 şi Adresa nr. x/24.09.2004, a aprobat desfăşurarea de activităţi didactice.

În Legea nr. 161/2003 nu era menţionat art. 96 alin. (1) în forma actuală, şi numai din data de 01.01.2011 incompatibilităţile stabilite agenţilor de poliţie (poliţist rutier) ar putea deveni aplicabile, ori raportul de evaluare cuprinde o perioadă mult înaintea modificării şi aplicării legii.

Întrucât în Legea nr. 161/2003 deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice de agent de poliţie cât şi a celei de instructor auto a fost legiferată ca incompatibilitate în art. 96 alin. (1) în forma actuală la 01.01.2011, calificarea de instructor auto a fost raportată la activitatea de cadru didactic, activitate permisă de lege la data încheierii contractului de muncă nr. x/11.05.2006. În contract era menţionată funcţia de instructor auto, care avea atribuţii să predea cursuri privind Regulamentul rutier şi cursuri de conducere, care erau şi teoretice şi practice.

Ordinul MAI nr. 140/2016 prevede la art. 1 că poliţistul poate exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, astfel că, potrivit acestui act normativ, se putea exercita activitatea de instructor auto.

Nu a existat o normă specială care să prevadă expres care funcţii sau activităţi desfăşurate de funcţionarii publici sunt incompatibile, abia prin art. 462 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr. 555/05.07.2019, făcându-se această distincţie, fiind aplicabile dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

A mai arătat recurentul că s-a aflat în faţa unei erori de fapt, neavând semnificaţia culpei, întrucât starea de incompatibilitate nu era prevăzută expres de lege, fiind introdusă abia în anul 2019, moment în care a demisionat, la 04.03.2020.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare invocat de recurent, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente.

5.1. O primă critică invocată de recurentul-reclamant A. se referă, în esenţă, la încălcarea principiului tempus regit actum, reiterând argumentele prezentate prin acţiune cu privire la faptul că cele reţinute prin Raportul de evaluare întocmit de ANI ar privi o perioadă anterioară intrării în vigoare a art. 96 din Legea nr. 161/2003, în forma sa actuală, şi faţă de dispoziţiile Legii nr. 176/2010.

Recurentul susţine că, pentru perioada 2008-2011, nu se putea face constatarea incompatibilităţii în baza unei legi şi stabilirea abaterii disciplinare în baza altui act normativ, cu atât mai mult cu cât articolul aplicat nu era în vigoare nici în Legea nr. 161/2003, nici în Legea nr. 176/2010, şi că, odată cu aplicarea Legii nr. 176/2010, s-ar fi realizat o abrogare tacită a Legii nr. 161/2003, ope legis.

Înalta Curte constată că prima instanţă a constatat, în mod legal şi temeinic, legalitatea Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a reţinut în sarcina recurentului-reclamant incompatiblitatea prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, în forma în vigoare la data faptelor.

Contrar alegaţiilor recurentului, textul legal care reglementa incompatiblitatea a rămas, în esenţă, neschimbat pentru întregul interval în care s-a analizat starea sa de incompatibilitate, 2008-2020, forma articolului fiind aceeaşi, atât pentru perioada anterioară anului 2009, cât şi pentru perioada 2009-2020. Astfel, art. 96 prevedea, în toate formele sale, faptul că funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice (forma anterioară modificării aduse prin Legea nr. 330/2009), şi în alte domenii de activitate din sectorul privat, activităţi care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului (forma ulterioară modificării din 2009).

În ceea ce priveşte Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, în temeiul căreia intimata-pârâtă intimată a efectuat verificarea recurentului, Înalta Curte constată că, de asemenea, critica este neîntemeiată deoarece, întocmind raportul contestat în cauză, ANI a aplicat doar dispoziţiile procedurale ale legii în vigoare la data când s-a făcut verificarea.

Cu alte cuvinte, intimata-pârâtă ANI a aplicat legal, cu respectarea principiului neretroactivităţii legii, normele de drept material în vigoare la data faptei (respectiv Legea nr. 161/2003) şi normele de procedură în vigoare la data verificării şi întocmirii raportului (respectiv Legea nr. 176/2010).

De altfel, sub acest aspect, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut în Procesul-verbal de unificare a practicii din data de 30.06.2014, că "nu este încălcat principiul neretroactivităţii legii civile în situaţia în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispoziţiile de drept substanţial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 cu privire la raporturi juridice născute şi epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi".

Aceste argumente sunt valabile şi cu referire la excepţia nulităţii raportului de evaluare, invocată de recurentul-reclamant prin recurs. Astfel, aplicarea dispoziţiilor de drept substanţial se face potrivit normelor de drept procedural stabilite de Legea nr. 176/2010, iar în acest sens se poate afirma că cele două acte normative fac corp comun, şi nu că Legea nr. 176/2010 ar fi abrogat tacit Legea nr. 161/2003.

În această ordine de idei, Înalta Curte apreciază că este util să citeze considerentele reţinute de Curtea Constituţională a României la pct. 27 din Decizia nr. 449/2015, prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, considerente prin care, în legătură cu art. 11, s-a arătat:

"Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii (…)".

Acest comentariu prezintă utilitate în cauză, întrucât confirmă faptul că dispoziţiile din Legea nr. 176/2010 nu constituie norme de drept substanţial ci de drept procedural, reglementări care se supun principiului de imediată aplicabilitate a normelor de procedură.

Astfel, întreaga procedură s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar, din punct de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate şi încadrate juridic în prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum.

5.2. Un alt argument invocat de recurentul-reclamant în susţinerea recursului vizează faptul că activitatea de instructor auto ar fi fost permisă de lege, la data încheierii contractului de muncă nr. x/11.05.2006, calificarea de instructor auto fiind raportată la activitatea de cadru didactic. De asemenea, mai apreciază recurentul că abia la 01.01.2011, art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ar fi legiferat situaţia de incompatibilitate privind calitatea de poliţist rutier şi cea de instructor auto.

Înalta Curte reţine că finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Or, în cauză, aspect necontestat, recurentul-reclamant, în perioada 28.08.2008-04.03.2020, a exercitat simultan funcţia de poliţist rutier în cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Constanţa şi funcţia de instructor auto. Activitatea de instructor auto a fost menţionată şi în declaraţiile de avere aferente perioadei respective.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiţii pentru existenţa stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfăşoare în acelaşi domeniu de activitate, iar între funcţia deţinută în celălalt domeniu de activitate reţinut şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, stabilite prin fişa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Aşadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice, şi a unei activităţi conexe, în mediul privat, se vor avea în vedere, spre comparaţie atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi cele din domeniul/domeniile de activitate din sfera privată.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că există o legătură directă între cele două activităţi atâta vreme cât din fişa postului depusă la dosarul de fond a rezultat că reclamantul derula în perioada de referinţă atribuţii grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind normele de circulaţie rutieră, supravegherea, îndrumarea şi controlul, în condiţiile legii, a participanţilor la traficul rutier, atribuţii ce au o potenţială relaţionare cu atribuţiile exercitate de acesta în calitate de instructor auto la şcoala de şoferi, circumscrise activităţii de predare a normelor privind legislaţia rutieră şi instruire în vederea susţinerii examenului de obţinere a permisului auto.

Aşadar, a fost demonstrată fără putinţă de tăgadă existenţa unei legături între aceste două activităţi, în condiţiile în care activitatea de agent de poliţie însărcinat cu verificări în trafic presupune constatarea şi aplicarea de sancţiuni chiar şi a acelor conducători auto pe care, eventual, i-a îndrumat ca instructor şcolar.

În aceste condiţii, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând în mod corect că activităţile desfăşurate în cadrul privat al şcolii de şoferi fiind în legătură cu atribuţiile prevăzute în fişa de post a funcţiei publice.

Nu poate fi primită nici opinia recurentului-reclamant, în sensul că activitatea desfăşurată ca instructor a fost aprobată de conducerea IPJ Constanţa pentru că viza activităţi didactice. Faptul că ar fi avut aprobarea IPJ Constanţa nu are relevanţă din perspectiva existenţei stării de incompatibilitate, ci, eventual, poate fi avută în vedere la o eventuală procedură disciplinară. De asemenea, nu se poate reţine că ar fi desfăşurat "activităţi în domeniul didactic", pentru că acestea presupun activităţi desfăşurate în sistemul de învăţământ, public sau privat, pe când activitatea de instructor auto este o activitate specială, atestată de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, activitate care, în mod evident, se află în strânsă legătură cu activitatea poliţiei rutiere.

Referitor la susţinerea recurentului, că textul art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 abia în anul 2011 ar fi legiferat situaţia de incompatibilitate privind calitatea de poliţist rutier şi cea de instructor auto, Înalta Curte constată, după cum a reţinut şi prima instanţă, că forma modificată a articolului menţionat este mai permisivă decât forma iniţială a actului, anterioară anului 2011, care permitea doar exercitarea de activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştinţifice şi al creaţiei literar-artistice şi care nu făcea nicio distincţie/excepţie şi nu permitea exercitarea unor funcţii din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate de funcţionarul public.

Deci, sunt nefondate criticile recurentului că forma iniţială a art. 96 alin. (1) nu ar fi legiferat incompatibilitatea dintre funcţia de agent rutier şi cea de instructor auto, care, după cum s-a reţinut, nu poate fi asimilată unei activităţi în domeniul didactic.

Prin urmare, susţinerile recurentului-reclamant nu sunt apte a dovedi incidenţa motivului de casare invocat, prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea recurată fiind pronunţată şi motivată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză.

5.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 31 din 14 februarie 2022 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.