Status of government land attestation act as individual administrative instrument triggering one-year statute of limitations

Şedinţa publică din data de 17 mai 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 29.11.2019, reclamanta COMUNA SĂLCIUA, prin Primar a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, COMUNA POŞAGA, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI POŞAGA, ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, instanţa să dispună anularea în parte a H.G. nr. 974/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 701 bis/25.09.2002 - Anexa 55, prin eliminarea poziţiei nr. 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974/2002.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 93 pronunţată în data de 02.02.2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, excepţiiile privind autoritatea de lucru judecat şi inadmisibilitatea cererii.

Deopotrivă, a admis excepţia tardivităţii, respingând cererea formulată de reclamanta COMUNA SĂLCIUA, în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, COMUNA POŞAGA, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI POŞAGA, având ca obiect "anulare acte administrativ cu caracter normativ - H.G. nr. 974/2002", ca tardiv formulată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond a exercitat calea de atac a recursului reclamanta COMUNA SĂLCIUA, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ.,

Încadrând criticile în motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă Comuna Sălciuia a solicitat casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de fond.

În dezvoltarea motivelor de recurs, în esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut că, în speţă este vorba despre un act administrativ cu caracter normativ, care se adresează unei întregi unităţi administrativ-teritoriale, în niciun caz neputând fi vorba, despre un act normativ cu caracter individual.

Actul administrativ cu caracter normativ cuprinde reguli generale şi de aplicabilitate repetată, aplicându-se unui număr nedeterminat de subiecţi.

Stabilirea domeniului public al judeţului Alba, respectiv al localităţilor acestuia (în speţă com. Poşaga) produce, în mod evident, efecte faţă de un număr nedeterminat de subiecţi, realizează puterea publică, este obligatoriu, stabileşte reguli generale, cu aplicabilitate repetată, cu efecte "erga omnes" impersonale.

Este stabilită de lege, fără echivoc, posibilitatea atacării actelor administrative individuale, în termen de cel mult un an, de la data comunicării, ori luării la cunoştinţă despre acestea, în timp ce, relativ la actele administrative cu caracter normativ - acestea pot fi atacate oricând - potrivit disp. art. 11 alin, (4) din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, hotărârea instanţei de fond de admitere a excepţiei tardivităţii depunerii acţiunii este nelegală, fiind incidente disp. art. 488 (8) C. proc. civ. - în condiţii în care, potrivit disp. art. 11 din L. nr. 554/2004, acţiunea poate fi formulată oricând.

Literatura de specialitate şi practica judiciară sunt unanime, în a statua că hotărârile guvernului sunt acte normative guvernamentale - acte administrative care produc aceleaşi efecte ca şi legile - efecte "erga omnes" - chiar dacă au forţă juridică inferioară, întrucât - potrivit disp. art. 108 alin. (2) din Constituţia României - se emit pentru organizarea executării legilor.

Dispoziţiile art. 11 alin. (4) din L. nr. 554/2004, au incidenţă evidentă, atunci când este vorba despre o ordonanţă a guvernului, ori o hotărâre a guvernului cu caracter normativ.

Pentru aceste motive, solicită admiterea prezentului recurs.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta UAT Comuna Sălciuia, intimata Comuna Posaga a formulat două întâmpinări, una dintre acestea fiind formulată împreună cu intimatul Consiliul Local al Comunei Posaga.

În cadrul celor două întâmpinări, fără a se invoca excepţii, se solicită respingerea recursului, ca fiind neîntemeiat şi menţinerea hotărârii recurate, ca fiind legală şi temeinică.

Se susţine, în esenţă, că Hotărârea Guvernului nr. 974/2002 este un act administrativ unilateral, având un caracter individual şi nu unul normativ, lucru evidenţiat din faptul că se adresează şi are aplicabilitate limitată la nivelul unor situaţii juridice concrete şi la anumite categorii de persoane, fiind un act de inventariere ce are în vedere un număr precis şi determinat de imobile cărora le confirmă un anumit regim juridic, ceea ce îl clasează în categoria actelor administrative individuale.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 21.07.2021 a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 noiembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, termen ce a fost preschimbat din oficiu, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 23 din 26 ianuarie 2022, fixându-se un termen mai scurt, pentru data de 17 mai 2022, prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 07 martie 2022, raportat la obiectul dosarului de faţă " anulare Hotărâre de Guvern".

La termenul de judecată din data de 17 mai 2022, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu criticile formulate şi cu normele legale aplicabile litigiului dedus judecăţii, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta UAT Comuna Sălciua este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamanta şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., aceasta nu a subsumat motivului invocat critici concrete şi distincte de criticile referitoare la greşita aplicare a legii. Ca urmare, se reţine caracterul nefondat al acestui motiv de casare, ce nu poate fi analizat în concret ca atare, memoriul de recurs necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive contradictorii ori străine în cuprinsul acesteia.

Reţinând, aşadar, lipsa evidentă de prezentare de către recurenta-reclamantă a criticilor din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că hotărârea recurată este judicios motivată, coerentă şi răspunde criticilor şi argumentelor înfăţişate de toate părţile cauzei, fiind altfel pe deplin respectate prevederile art. 425 C. proc. civ. şi limitele cercetării judecătoreşti impuse de dispoziţiile 21 din Legea nr. 554/2004 şi art. 513 din C. proc. civ.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că nu se poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, acesta este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Comuna Sălciua a solicitat, prin acţiune directă în contencios administrativ, anularea în parte a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, Anexa nr. 55, în sensul eliminării poziţiei nr. 69 din Anexa 55 a H.G. Nr. 974 din 5 septembrie 2002, referitor la domeniul public al comunei Poşaga, în a cărui alcătuire intră locul numit "Muntele Mare", în suprafaţă de 1390 ha.

Hotărârea de Guvern nr. 974 din 05 septembrie 2002 a fost publicată în M.O. nr. 701 din 25 septembrie 2002, intrând în vigoare la acea dată.

Prin H.G. Nr. 974 din 5 septembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial NR. 701 din 25 septembrie 2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Alba, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Alba, s-a atestat apartenenţa la domeniul public al judeţului Alba, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Alba a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1 - 77*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre.

Potrivit articolului unic din H.G. Nr. 974:" Se atestă apartenenţa la domeniul public al judeţului Alba, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Alba a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1 - 77*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre.

*) Anexele nr. 1 - 77 se publică ulterior."

Instanţa de fond a respins acţiunea promovată de reclamantă, ca tardiv formulată, reţinând caracterul de act administrativ unilateral, cu caracter individual, iar nu normativ, al hotărârii de guvern ce face obiectul prezentei judecăţi.

Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecăţii.

Aminteşte că, în doctrina de drept administrativ şi în jurisprudenţă, s-a reţinut constant că actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Înalta Curte reţine că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept.

Prin urmare, nu se poate susţine în mod valid că hotărârea de guvern atacată în prezenta cauză conţine reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în realitate actul inventariind un număr precis determinat de imobile cu privire la care confirmă un anumit regim juridic.

Or, având în vedere conţinutul efectelor juridice pe care le produce H.G. Nr. 974 din 5.09.2002, sfera destinatarilor acesteia, caracterul determinat, iar nu abstract şi general al reglementărilor, prima instanţă a reţinut în mod corect că Hotărârea de Guvern nr. 974 din 05 septembrie 2002 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu normativ, cum susţine recurenta - reclamantă, care invocă incidenţa în cauză a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea 554/2004.

Astfel, raportat la natura juridică a actului atacat, acţiunea în anularea acestuia poate fi introdusă în interiorul termenelor prevăzute de art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce încep să curgă de la data la care reclamanta a cunoscut în mod efectiv conţinutul poziţiei 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, raportat la calitatea acesteia, de terţă persoană faţă de respectivul act administrativ.

Cum recurenta - reclamantă a luat cunoştinţă în mod efectiv de conţinutul poziţiei 69 din Anexa 55 a H.G. nr. 974 din 05 septembrie 2002, cel puţin de la data de 11.02.2015, în cadrul dosarului nr. x/2013, Comuna Sălciua având calitate de pârâtă în acel proces, această dată nefiind contestată prin cererea de recurs, iar acţiunea de faţă a fost formulată la data de 29.11.2019, cu mult peste termenul maximal de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, concluzia instanţei de fond este corectă, iar soluţia de respingere a acţiunii, ca tardiv formulată, este legală şi este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale, criticile recurentei fiind, aşadar, neîntemeiate.

În ceea ce priveşte solicitarea intimatei - pârâte Comuna Poşaga, de obligare a recurentei la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi soluţia ce se preconizează, respectiv, de respingere a recursului declarat de recurenta - reclamantă UAT Comuna Sălciua, constată că intimata - pârâtă Comuna Poşaga este îndreptăţită la recuperarea cheltuielilor de judecată ocazionate de proces, de la recurenta ce a pierdut procesul.

În ceea ce priveşte, însă, cuantumul acestor cheltuieli, constând în asistenţă juridică şi reprezentare, Înalta Curte constată că acestea sunt în sumă de 11.900 RON, conform Facturii nr. CIA OF0138 din 08.04.2022 şi Extrasului de cont nr. 68 din 05.05.2022, anexate la dosarul de recurs.

Potrivit prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., conform cărora"Instanţa poate, chiar şi din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei..."

Aplicând criteriile prevăzute de textul legal citat, Înalta Curtea apreciază că onorariul solicitat este disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei ce a necesitat un singur termen de judecată, astfel încât, va reduce cuantumul acestuia la 7000 RON, în considerarea faptului că prezenta cauză nu prezintă o complexitate ridicată, astfel că nu a a implicat administrarea unui probatoriu complex sau o muncă de documentare deosebită, în vederea formulării întâmpinării

În concluzie, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) şi cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., va admite cererea şi va obliga recurenta-reclamantă UAT Comuna Sălciua la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poşaga, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare a sentinţei, prin prisma prevederilor ar. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta UAT Comuna Sălciua, ca nefondat şi va obliga recurenta-reclamantă, ca " parte care pierde procesul", la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poşaga, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta UAT Comuna Sălciua împotriva sentinţei civile nr. 93 din 2 februarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă UAT Comuna Sălciua la plata sumei de 7000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, în favoarea intimatei-pârâte Comuna Poşaga, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.