Legality of state aid implementation procedure imposing exclusive electronic filing and signature requirements for administrative appeals

Şedinţa publică din data de 17 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 martie 2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, anularea în parte a Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, aprobată prin Ordinul nr. 991 din 14 iunie 2021 emis de pârât, în ceea ce priveşte pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3 şi pct. 6.4, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului a solicitat respingerea acţiunii formulate de reclamantă, invocând excepţiile rămânerii fără obiect şi lipsei de interes.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 53 din data de 6 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile rămânerii fără obiect a acţiunii şi a lipsei de interes a acţiunii, ca nefondate;

A respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 53 din data de 6 iunie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe fondul cauzei şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, precum şi obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, respectiv motivele pentru care au fost înlăturate cererile părţilor, astfel că hotărârea recurată nu respectă dispoziţiile art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ., în condiţiile în care absenţa motivării sau insuficienţa acesteia în privinţa unor aspecte relevante pentru cauza poate echivala cu necercetarea fondului cauzei, ceea ce atrage casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Arată că, în cauză, deşi în mod aparent hotărârea este motivată, în realitate lipsesc motivele pe care se sprijină dezlegarea dată de către instanţa de fond aspectelor deduse judecăţii.

Astfel, arată că instanţa de fond a utilizat sintagme generice, a răspuns formal şi în ordinea motivelor de nelegalitate invocate, motivarea este superficială şi doar evocă prevederile legale invocate de reclamantă, după care în fraza următoare conchide că aceste prevederi au fost respectate ori nu au relevanţă în cauză, fără a dezvolta argumentaţia în fapt sau în drept.

Consideră că în acest mod i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, astfel cum este reflectat în jurisprudenţa CEDO, reclamanta fiind privată de un examen efectiv al mijloacelor şi argumentelor deduse judecăţii, din hotărârea pronunţată nereieşind că instanţa a aprofundat chestiunile de drept supuse dezbaterii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că instanţa a încălcat regulile de procedura a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii prin aceea că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil în lipsa unei motivări concise şi exhaustive cu privire la aspectele deduse judecăţii.

Arată că, potrivit doctrinei, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de instanţă, care are obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi mijloacelor de proba, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sub un prim aspect, invocă natura juridică a procedurii reglementate în art. 6 din Ordinul nr. 991/2021, apreciind că în mod nelegal a reţinut prima instanţă că nu este vorba de o procedură administrativ-jurisdicţională, ci de o simplă procedură administrativă, de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de O.U.G. nr. 224/2020, ce instituie termene şi condiţii pentru formularea clarificărilor de către solicitanţi şi pentru formularea şi depunerea contestaţiilor la deciziile de respingere a cererilor de plată, respectiv care poate fi contestată pe cale jurisdicţională.

De asemenea, susţine că procedura reglementată prin art. 6 din Ordinul nr. 991/2021 este nelegală, în condiţiile în care pentru ca o autoritate publică să poată pretinde statutul de jurisdicţie administrativă specială, ea trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: autoritatea să fie una administrativă; să fie abilitată să soluţioneze stări conflictuale generate ori determinate de acte administrative, iar activitatea de soluţionare a unor astfel de litigii să se desfăşoare cu respectarea principiilor contradictorialitatii, dreptului la apărare şi independenţei funcţionale. Or, activitatea Ministerului Antreprenoriatului şi Turismului nu este reglementată prin lege organică, iar din procedura urmată conform art. 6 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 lipsesc elementele de contrarietate.

O a treia critică subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000.

Astfel, arată că prima instanţa a motivat hotărârea sub acest aspect în mod lacunar şi superficial, argumentând în mod circular că termenele şi condiţiile stabilite peste prevederile actului normativ în baza căruia a fost adoptat Ordinul nr. 991/2021 sunt stabilite în "limitele competenţei" şi că fără aceste termene şi condiţii, actul adoptat ar fi ineficient, sens în care invocă art. 77 din Legea nr. 24/2000.

În acelaşi sens, arată că şi prevederile art. 6 din Procedura la Ordinul nr. 991/2021 adaugă la legile ierarhic superioare în baza cărora a fost adoptat, prevederi şi condiţii care afectează şi restrâng drepturi şi libertăţi fundamentale ale destinatarilor normelor de drept.

A patra critică se referă la interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 1 alin. (5) şi art. 21 din Constituţia României, respectiv ale art. 6 parag. 1 din CEDO în analiza nelegalităţii pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3, pct. 6.4 alin. (1), (2) şi 3 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, precum şi faptul că instanţa nu a motivat aceste argumente ale sale.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

Arată că instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu respectarea dispoziţiilor art. 424 şi următoarele C. proc. civ., în sensul în care a motivat temeinic şi explicit soluţia pronunţată.

Pe fond, arată că prima instanţă a reţinut în mod corect şi legal că prevederile art. 6 din OMAT nr. 991/2021 nu adaugă nepermis la actul normativ cu forţă juridică superioară, în executarea căruia a fost emis, respectiv O.U.G. nr. 224/2020, iar pe de altă parte, intimatul-pârât arată că au fost instituite termene şi condiţii pentru exercitarea dreptului de contestare a deciziilor de respingere a cererilor de plată, care nu sunt prevăzute în O.U.G. nr. 224/2020.

Precizează că MEAT a aprobat procedura de implementare a schemei de ajutor de stat, ce instituie reguli inerente unei astfel de proceduri, acţionând în limitele competenţei stabilite prin art. II din O.U.G. nr. 10/2021, pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 224/2020.

Susţine că procedura reglementată de pct. 6 din OMAT nr. 991/2021 este predictibilă şi general aplicabilă tuturor beneficiarilor schemei de ajutor de stat, nefiind excesiv de restrictivă şi nici nu a desconsiderat principiul securităţii raporturilor juridice şi cerinţele clarităţii, previzibilităţii şi accesibilităţii normelor CEDO.

De asemenea, susţine că prin criticile formulate, de fapt, recurenta-reclamantă invocă neconstituţionalitatea normelor criticate, critici ce sunt inadmisibile în acest cadru procesual, aspect cu privire la care prima instanţă a reţinut în mod corect că, faţă de actele ce pot fi atacate pentru neconstituţionalitate, Ordinului nr. 991/2021 îi pot fi aduse numai critici de nelegalitate, nu şi de neconstituţionalitate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 26 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 3 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului anularea în parte a Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, aprobată prin Ordinul nr. 991 din 14 iunie 2021 emis de pârât, în ceea ce priveşte pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3 şi pct. 6.4.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă, ca nefondată.

Împotriva sentinţei instanţei de fond a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că în recurs nu au fost formulate critici cu privire la modalitatea de soluţionare a excepţiei rămânerii fără obiect şi a excepţiei lipsei de interes a acţiunii, invocate în faţa instanţei de fond de către pârât prin întâmpinare, astfel că acestea au intrat în puterea de lucru judecat.

Examinând considerentele hotărârii recurate referitoare la fondul pretenţiilor deduse judecăţii, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., invocate de către recurentă, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, având în vedere că instanţa de fond nu a analizat toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată.

În acest sens, se constată că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat nelegalitatea pct. 6.1 alin. (4), pct. 6.3, pct. 6.4 alin. (1), (2) şi 3 din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, care se referă la următoarele aspecte:

- pct. 6.1 alin. (4) - termenul în care pot fi încărcate clarificările la Scrisoarea de solicitare clarificări de către solicitant în aplicaţia electronică de înscriere;

- pct. 6.3 - formularea contestaţiei doar prin intermediul aplicaţiei electronice;

- pct. 6.4 alin. (1) - formularea şi transmiterea contestaţiei strict prin intermediul aplicaţiei electronice;

- pct. 6.4 alin. (2) - depunerea contestaţiei cu semnătura electronică, în aplicaţia electronică;

- pct. 6.4 alin. (3) - depunerea unei singure contestaţii în carul aceleiaşi etape, precum şi faptul că acele contestaţii care nu se depun conform procedurii nu se iau în considerare.

De asemenea, se constată că în speţă contestaţia recurentei-reclamante a fost respinsă, fără o analiză de fond cu privire la aspectele sesizate, pentru nedepunerea contestaţiei potrivit prevederilor speciale din Procedura de implementare şi pentru imposibilitatea, conform pct. 6.4 alin. (3) din Ordinul nr. 991/2021, de a depune mai multe contestaţii în cadrul aceleiaşi proceduri.

Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a făcut o analiză punctuală a normelor a căror anulare s-a solicitat, care să o îndreptăţească să concluzioneze că aceste prevederi nu adaugă în mod nepermis la actul cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat.

Pe de altă parte, deşi instanţa de fond a redat dispoziţiile art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, invocate de către reclamantă prin cererea introductivă, instanţa nu a prezentat argumentul logico-juridic prin care să răspundă susţinerilor reclamantei, ci doar a concluzionat, în lipsa unui fundament juridic, că nu se poate reţine că prevederile art. 6 din Ordinul 991/2021 adaugă nepermis la actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul, respectiv la dispoziţiile O.U.G. nr. 224/2020, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 10/2021, prin instituirea unor termene şi condiţii pentru exercitarea dreptului de contestare a deciziilor de respingere a cererilor de plată, care nu sunt prevăzute în ordonanţele menţionate, respectiv că pârâtul ar fi acţionat cu exces de putere la emiterea actului administrativ contestat.

Astfel, instanţa de fond trebuia să analizeze în concret dacă elaborarea şi adoptarea prevederilor pct. 6.1. alin. (4) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 s-a realizat sau nu cu depăşirea limitelor de competenţă impuse prin O.U.G. nr. 224/2020, în condiţiile în care această Procedură trebuia să conţină doar norme pentru implementarea schemei de ajutor de stat prevăzută de O.U.G. nr. 224/2020, aşadar norme de punere în aplicare a O.U.G. nr. 224/2020.

Cu alte cuvinte, instanţa de fond trebuia să examineze dacă prevederilor pct. 6.1. alin. (4) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021 conţine norme prin care să fie prevăzute limitări ale drepturilor persoanelor care solicită acordarea ajutorului de stat în cadrul schemei de sprijin, în raport cu actul în executarea căruia au fost emise.

Totodată, criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă cu privire la pct. 6.3. şi pct. 6.4. alin. (1), (2) şi (3) din Procedura aprobată prin Ordinul nr. 991/2021, şi anume, prevederile referitoare la formularea, transmiterea şi depunerea contestaţiei prin intermediul aplicaţiei electronice şi cu semnătură electronică, se impuneau a fi analizate de către instanţa de fond din aceeaşi perspectivă, respectiv dacă instituirea obligaţiei de a formula, transmite şi depune contestaţia administrativă numai prin intermediul aplicaţiei electronice şi numai cu semnătură electronică îngrădeşte sau nu dreptul persoanelor care solicită acordarea ajutorului de stat în cadrul schemei de sprijin de a contesta, pe cale administrativă, actele emise în cadrul implementării schemei de sprijin, din perspectiva reglementării condiţiilor de contestare prevăzute în mod expres în conţinutul O.U.G. nr. 224/2020.

Or, instanţa de fond nu a procedat la o asemenea analiză şi nu a arătat argumentele pentru care a apreciat că edictarea normelor contestate nu reprezintă rezultatul reglementării în mod arbitrar şi în afara cadrului legal a unor condiţii de exercitare a dreptului de a contesta actele emise în procedura administrativă şi, în mod implicit, a dreptului de acces la instanţă, în condiţiile în care legiferarea s-a realizat pe calea unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv a unor norme pentru implementarea schemei de ajutor de stat prevăzută de O.U.G. nr. 224/2020, aprobate prin ordin al ministrului, al căror unic scop îl constituia punerea în aplicare a O.U.G. nr. 224/2020, iar nu stabilirea condiţiilor în care se formulează, transmite, depune şi semnează contestaţia în procedura administrativă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că sentinţa atacată nu răspunde cerinţei privind motivarea soluţiilor pronunţate de către instanţele judecătoreşti, respectiv a exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi ale art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, respectiv a soluţiilor pronunţate, trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, în raport cu toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judecătoresc de către instanţa ierarhic superioară, constituind o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanţă, dar şi că soluţiile adoptate de către instanţele judecătoreşti se întemeiază pe un raţionament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanţa a pronunţat o soluţie justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei şi temeiurile de drept aplicabile.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut constant în jurisprudenţa sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile şi observaţiile părţilor sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat", iar art. 6 din C.E.D.O. impune în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor şi propunerilor de dovezi ale părţilor, în raport cu normele de drept aplicabile, pentru a da posibilitatea instanţei de control judiciar să verifice legalitatea şi temeinicia hotărârii pronunţate în primă instanţă şi pentru a crea premisele unui recurs efectiv la care partea are dreptul.

În acest mod, a fost încălcat dreptul părţilor la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, urmând să analizeze în concret toate aspectele deduse judecăţii în prezenta cauză, inclusiv cu privire la elementele care nu au fost analizate, arătând argumentele logico-juridice care să fundamenteze soluţia adoptată.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., acestea i urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 53 din data de 6 iunie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 53 din data de 6 iunie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 17 mai 2023.