Pre-allegation of discrimination claim: Equivalence of prior payment requests to mandatory preliminary conciliation under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 17 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B.. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - prin Direcţia Generală Dezvoltare Rurală - Autoritatea de Management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale solicitând să se constate atitudinea de discriminare la adresa A. cu scopul creării de probleme financiare si eliminare din piaţă, încălcând Legea 21/2006 (art. 2, al (1), lit. b), art. 5 al 1. lit. d) si art. 8 al (i) lit. b), cu obligarea pârâtelor la plata către reclamantă de daune materiale (constituită ca efect al discriminării) a sumei de 4.152.153,6 RON constituită ca diferenţă de plată efectuată de AFIR în contracte similare cu Contractul de prestări servicii nr. x/27.04.2011 încheiat între reclamantă şi pârâte, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 472 din 4 decembrie 2020, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin Direcţia Generală Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale-Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. prin lichidator judiciar B. şi administrator special C. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Inadmisibilitatea acţiunii invocată de către reprezentanţii APDRP, este greşită dat fiind faptul că nici potrivit art. 40 şi nici potrivit art. 41 din Legea nr. 21/1996 Legea Concurenţei- Republicată nu este prevăzută obligativitatea procedurală menţionată de APDRP "cel care se consideră vătămat printr-o practică anticoncurenţială, se va adresa Consiliului Concurenţei cu o plângere prealabilă".

Mai mult, persoanele afectate de acţiunile şi comportamentele anticoncurenţiale pot formula o acţiune în justiţie pentru repararea daunelor suferite. Instanţele judecătoreşti pot decide asupra validităţii sau nulităţii contractelor încheiate, în baza art. 50 din Legea concurentei, şi pot acorda despăgubiri persoanelor fizice şi juridice în cazul încălcării art. 5 din Legea concurenţei. Acţiunea în justiţie poate fi intentată atât înainte, cât şi după emiterea unei decizii de sancţionare de către Consiliul Concurenţei.

Prin urmare, nici invocarea art. 35 şi art. 193 alin. (2). C. proc. civ., privind excepţia inadmisibilităţii, nu poate fi susţinută de către reprezentaţii AFIR având în vedere cele mai sus menţionate.

Contractul dedus judecăţii este un contract comercial, faţă de împrejurarea că acesta a fost încheiat la data de 27.04.2011, când O.U.G. nr. 34/2006 (la art. 3, lit. f) definea în mod expres contractul de achiziţii publice ca fiind un contract comercial.

Astfel, este lipsită de relevanţă juridică împrejurarea că, ulterior, la data 01.01.2013, O.U.G. nr. 77/2012 a modificat art. 3, lit. f) din O.U.G./2006, reglementând natura juridică de act administrativ a contractului de achiziţie publică.

Schimbarea legislativă intervenită nu poate afecta natura juridică de contract comercial a actului juridic dedus judecăţii, sens în care acesta nu este guvernat de dispoziţiile Legii 554/2004.

În acelaşi sens, sunt nefondate susţinerile pârâtelor potrivit cărora contractul dedus judecăţii ar avea ca obiect fonduri nerambursabile din partea Uniunii Europene.

Acordarea de fonduri nerambursabile face obiectul unui alt tip de contract, care este unul administrativ si care presupune acordarea unui sprijin (ajutor) financiar (adică un mecanism juridic fundamental distinct de cel dedus judecăţii, care se configurează pe baza unei cereri de finanţare, a unui proiect şi a unor proceduri de verificare si control în ce priveşte modul de cheltuire al fondurilor) şi nu pe bază de factură fiscală emisă de către S.C. A. către MADR/APDR generatoare de obligaţii fiscale către Autoritatea Naţională de Administrare Fiscală.

Litigiul de faţă este guvernat strict de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, în forma sa de la data încheierii contractului, respectiv 27.04.2011.

Astfel, A. nu era obligată să parcurgă procedura prealabilă prevăzută de art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, de vreme ce aceste dispoziţii legale nu sunt incidente în speţă.

În subsidiar, chiar şi în măsura în care s-ar aprecia că ar avea o astfel de obligaţie, recurenta consideră că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este neîntemeiată.

Recurenta apreciază că a parcurs procedura prealabilă, împrejurare care rezultă chiar din cuprinsul următoarelor acte.

- Adresa A. către Director General APDRP, având nr. de înregistrare 13.558 din 13.04.2014;

- Contestaţie transmisă de A. către APDRP, având nr. de înregistrare la APDRP x/30.05.2014;

- Răspuns APDRP la Contestaţie A., având nr. de înregistrare El 8018/14.07.2014.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară, precum şi decizii pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata către reclamantă de daune materiale a sumei de 4.152.153,6 RON constituită ca diferenţă de plată efectuată de AFIR în contracte similare cu Contractul de prestări servicii nr. x/27.04.2011 încheiat între reclamantă şi pârâte.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâţii.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia instanţei de fond.

Înalta Curte constată că, prin decizia nr. 4083, pronunţată în dosar nr. x/2018 la data de 22.11.2018 s-a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1)1 din Legea 554/2004 şi de obiectul prezentei cauze care vizează obligarea pârâţilor la plata unei sume de bani reprezentând finanţare nerambursabilă de fonduri ale Uniunii Europene, reţinându-se în regulatorul de competenţă că aceeaşi competenţă ar fi atrasă şi de dispoziţiile Legii nr. 21/1996, invocate ca temei al acţiunii.

Faţă de aceste considerente, instanţa de fond a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, în raport de care a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Înalta Curte reţine că dezlegarea dată de instanţa de fond este rezultatul unei aplicări excesiv de formaliste a legii, de natură a aduce atingere dreptului reclamantei de a se adresa instanţei de contencios administrativ.

Astfel, dacă este adevărat că procedura prealabilă are caracter obligatoriu, aceasta fiind, aşa cum s-a reţinut de către Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior, la fel de adevărat este că acestei proceduri nu îi poate fi atribuit un caracter sacramental, excesiv de formalist, care să o deturneze de la scopul său primar, acela de remediu, transformând-o într-un veritabil obstacol în calea exercitării dreptului de acces la justiţie.

Potrivit art. 7 alin. (6) din Legea 554/2004, "plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător."

În contextul aplicării art. 7201 vechiul C. proc. civ. cu privire la procedura concilierii prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât, că: "De necontestat că procedura concilierii prealabile nu trebuie realizată ca simplă formalitate, ci cu scopul încercării efective de soluţionare a unei dispute legale pe cale amiabilă, însă, este de necontestat că, tot aşa, excepţia lipsei procedurii concilierii prealabile nu poate fi invocată în mod formal, pentru neîndeplinirea unei simple formalităţi, ci doar în raport de posibilitatea efectivă de soluţionare amiabilă a litigiului şi de o eventuală vătămare produsă prin inexistenţa acestei posibilităţi. În speţă, pârâta nu a invocat excepţia lipsei concilierii directe pentru a contracara acţiunea reclamantei, în sensul că ar înţelege să rezolve litigiul pe cale amiabilă, ci a încercat a denatura scopul prevederilor de la finalitatea urmărită de legiuitor" (Decizia nr. 454 din data de 16 martie 2017 pronunţată de secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, având ca obiect pretenţii)

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că dreptul de acces la o instanţă este afectat în însăşi esenţa sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridice şi bună administrare a justiţiei şi constituie un obstacol care împiedică justiţiabilul să solicite soluţionarea pe fond a litigiului de către instanţa competentă [Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 98]. În special, trebuie, în fiecare caz, să se procedeze la o evaluare în lumina particularităţilor procedurii despre care se face vorbire. Instanţele trebuie, în aplicarea normelor de procedură, să evite un formalism excesiv care ar aduce atingere caracterului echitabil al procedurilor şi o flexibilitate excesivă care ar conduce la eliminarea condiţiilor procedurale stabilite de lege (Hasan Tunç şi alţii împotriva Turciei, pct. 32-33).

În lumina acestor principii, Înalta Curte reţine că, din înscrisul depus la dosar rezultă că reclamanta-recurentă s-a adresat cu o cerere privind efectuarea plăţilor ce fac obiectul prezentei cauze către părâta Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Dezvoltare Rurală - Autoritatea de Management pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, care, prin adresa nr. x din 29.04.2014 a arătat că nu are competenţă în cauză, APDRP având calitatea de autoritate de plată.

La rândul său, Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (APDRP), sesizată cu contestaţia nr. 406/13.06.2013 formulată de reclamanta-recurentă, a respins-o prin Decizia nr. 22023/15.07.2013, depusă la dosar.

În raport de aceste demersuri concrete, dar şi de modul de formulare al acţiunii reclamantei-recurente care solicită acordarea unor sume de bani cu titlu de daune materiale ce reprezintă echivalentul prejudiciului suferit ca afect al unui tratament discriminatoriu care, în opinia sa, ar intra sub incidenţa dispoziţiilor Legii concurenţei nr. 21/1996, Înalta Curte reţine că solicitarea de efectuare a unei alte proceduri prealabile ar fi nu doar lipsită de orice interes practic pentru recurenta-reclamantă, dar însuşi obiectul unei astfel de proceduri nu poate fi decelat în condiţiile în care rezultă cu claritate din înscrisurile mai sus solicitate că sumele de bani ce fac obiectul prezentei acţiuni au fost solicitate autorităţilor pârâte, iar acestea au fost refuzate la plată, posibilitatea unei soluţionări amiabile efective a prezentei cauze fiind exclusă şi prin urmare o nouă solicitare de conciliere, lipsită de finalitate, ar reprezenta un formalism excesiv.

În lumina jurisprudenţei instanţei supreme şi a celei de control constituţional, dar şi a jurisprudenţei europene cu privire la accesul la justiţie, Înalta Curte constată că demersurile efectuate de recurenta-reclamantă, în raport de obiectul concret al prezentei cauze echivalează cu parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7, alin. (6) din Legea 554/2004, iar instanţa de fond în mod greşit a respins acţiunea, ca inadmisibilă, motiv pentru care va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza toate susţinerile şi apărările părţilor, în raport cu situaţia factuală existentă, precum şi în raport cu probele ce se vor administra.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi trimite cauza spre o noua judecată, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. prin lichidator judiciar B. şi administrator special C. împotriva sentinţei nr. 472 din 4 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o noua judecată, aceleiaşi instanţe.

Pronunţată astăzi, 17 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.