Challenge to control report inadmissible for lack of administrative act character under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 10 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.12.2019, reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţă Bagdasar Arseni Bucureşti a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate:

1. Anularea, în parte, a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă, ca fiind netemeinic şi nelegal în ceea ce priveşte aplicarea măsurilor prevăzute de art. 11. alin. (1). Ut. a") din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 185/2015 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naţionale de sănătate curative pentru anii 2015 şi 2016, respectiv Ordinul nr. 245/2017 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naţionale de sănătate curative pentru anii 2017 şi 2018;

2. Obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 153 din 6 martie 2020 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive ca neîntemeiată, a admis excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins cererea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţă Bagdasar Arseni Bucureşti în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni Bucureşti şi în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate cu consecinţa trimitareii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea căii de atac, recurentul reclamant a arătat că prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare şi Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 1012/2013 (în special, art. 5.2.3.6.).

Pentru a admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond a apreciat că Raportul de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Or, recurentul apreciază că Raportul de Control este emis în executarea legii şi în organizarea executării în concret a legii, produce efecte juridice proprii, raportul de control poate fi pus în executare, întrucât, aşa cum a evidenţiat chiar pârâta prin întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond "raportul de control reprezintă valorificarea acţiunii de control a CNAS prin Direcţia Generală Control şi Antidraudă (DGCA) prin care au fost dispuse în mod concret măsuri numai în sarcina Preşedintelui-Director General al CASMB.".

Arată recurentul că instanţa de fond a îmbrăţişat argumentul acesteia potrivit căruia raportul de control nu este act administrativ pentru că ar constata numai neîndeplinirea unor obligaţii contractuale de către reclamant, omiţând să sesizeze măsurile dispuse prin raport în sarcina preşedintelui CASMB.

Totodată, soluţia dispusă de către instanţa de fond ignoră faptul că activitatea de control efectuată în speţă, aşa cum se menţionează şi în preambulul Raportului de control, este supusă reglementărilor Ordinului CNAS nr. 1012/2013 de aprobare a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Astfel, instanţa de fond a reţinut faptul că raportul de control contestat nu ar avea caracter de act administrativ îmbrăţişând fără rezerve susţinerile pârâtei, omiţând, însă, faptul că pârâta însăşi a stabilit, în cuprinsul raportului, că acesta este supus reglementărilor Ordinului CNAS nr. 1012/2013 şi că "poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se depune Ia sediul CNAS".

Tot astfel, potrivit dispoziţiilor art. 5.2.3.6. din Normele aprobate prin Ordinul CNAS nr. 1012/2013, raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme metodologice poate fi contestat în condiţiile legii, iar contestaţia se depune la sediul entităţii care a dispus efectuarea controlului.

Ordinul CNAS nr. 1012/2013 nu face distincţie în privinţa măsurilor dispuse în cuprinsul raportului de control, ci stabileşte dreptul de contestare în condiţiile legii. Contrar argumentelor pârâtei, nu se poate reţine faptul că dreptul de a contesta raportul ar aparţine numai preşcdintelui-director general al CASMB, ci acest drept trebuie să aparţină oricărei "persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ".

Aşadar, întrucât posibilitatea de contestare este reglementată de Ordinul nr. 1012/2013 şi rezultă şi din cuprinsul raportului contestat, este indubitabil faptul că raportul de control este un act administrativ, "actul premergător unui act administrativ", "formalitatea prea/abilă" neavând prerogativa de a fi contestat.

In plus, în lipsa unor prevederi speciale în Ordinul CNAS nr. 1012/2013 procedura de contestare a actelor structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate este cea reglementată de legea contenciosului administrativ. In aceste condiţii, contestaţia formulată de către subscrisul şi înregistrată la CNAS cu nr. x/18.10.2019 constituie plângere prealabilă, în accepţiunea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi fiscal.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, criticile recurentei nefiind întemeiate.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni Bucureşti este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Obiectul acţiunii judiciare îl reprezintă solicitarea reclamantului de anulare, în parte, a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă în ceea ce priveşte aplicarea măsurilor prevăzute de art. 11. alin. (1). Ut. a") din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 185/2015 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naţionale de sănătate curative pentru anii 2015 şi 2016, respectiv Ordinul nr. 245/2017 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naţionale de sănătate curative pentru anii 2017 şi 2018.

Instanţa de fond a admis excepţia indmisibilităţii şi a respins acţiunea, apreciind în raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 că Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă, sub aspectul contestat de reclamant, nu are caracterul unui act administrativ.

Motivul de nelegalitate invocat vizează dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 1012/2013 (în special, art. 5.2.3.6.) - din perspectiva greşitei soluţionări a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt întemeiate.

Astfel, cererea de chemare în judecată vizează anularea parţială a a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă, astfel cum s-a arătat în precedent.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 -, Semnificaţia unor termeni:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

……….

c)*) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;."

Din conţinutul dispoziţiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, raportul de control anterior menţionat care face obiectul cauzei de faţă, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la autorităţi publice, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin el însuşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar constituie un instrument prin care constată o anumită situaţie de fapt în urma controlului exercitat (control privind verificarea modului de respectare de către Spitalul Clinic de Urgenţă "Bagdasar-Arseni" a clauzelor aferente contractelor de furnizare de servicii în cadrul Programului naţional de diagnostic şi tratament cu ajutorul aparaturii de înaltă performanţă - Subprogramul de diagnostic şi tratament al epilepsiei rezistente la tratamentul medicamentor, în baza contractelor nr. x/30.04.2015, respectiv UP0006/21.04.2017 încheiate între CASMB şi reclamant), formulează concluzii şi propune măsuri şi termene în care măsurile propuse vor fi aduse la îndeplinire.

Actul în discuţie nu naşte, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii noi instituite în vederea organizării generale a legii sau a executării în concret a legii. Se constată astfel că Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate - Direcţia Generală Control şi Antifraudă este o simplă formă scrisă de impunere a unor măsuri legale în sarcina Managerului Spitatului Clinic şi Preşedintelui - director general al CASMB, precum şi un termen de aducere la îndeplinire.

Stabilirea însă în concret a măsurilor şi a modalităţii de implementare a acestora revine unei alte autorităţi publice, respectiv CASMB.

Raportul de control nu are un regim juridic specific ci doar cuprinde constatări cu privire la respectarea/nerespectarea legislaţiei specifice în materia asigurărilor sociale de sănătate, constatări care nu atrag după sine naşterea, modificarea şi stingerea raporturilor juridice. Este de menţionat că prin acest raport de control se constată numai neîndeplinirea obligaţiilor contractuale asumate de recurent prin contractul de furnizare de servicii medicale spitaliceşti, această operaţiune având valoarea juridică a unui fapt material şi nu a unei manifestări exprese de voinţă din partea autorităţii publice.

În sensul celor anterior antamate, referirile recurentului la reglementările Ordinului CNAS nr. 1012/2013 de aprobare a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate nu pot fi validate.

Rezultă faptul că raportul a cărei anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un act intern de constatare emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat judicios prevederile legale aplicabile, motiv pentru care, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni Bucureşti împotriva sentinţei nr. 153 din 6 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni Bucureşti împotriva sentinţei nr. 153 din 6 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 mai 2022.