Eligibility of prosecutors for managerial positions: validity of blanket ban on past intelligence service affiliation and claim of discrimination under equality and non-retroactivity principles

Şedinţa publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori:

- anularea dispoziţiilor art. 6 alin. (3), teza I din Regulamentul privind numire în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori nr. 219 din 10 martie 2020, respectiv în ceea ce priveşte prevederea că "Nu pot fi numiţi în funcţii de conducere procurorii care au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea";

- anularea dispoziţiilor art. 6 alin. (4), teza I din Regulamentul privind numirea în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii • secţia pentru procurori nr. 219 din 10 martie 2020, respectiv în ceea ce priveşte prevederea că "Procurorii care participă la concurs sau examen pentru o funcţie de conducere sunt obligaţi să dea o declaraţie pe propria răspundere din care să rezulte că nu au făcut parte din serviciile de informaţii şi nici nu au colaborat cu acestea";

- anularea Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori nr. 961 din 19 octombrie 2021 şi anularea Hotărârii nr. 9 din 13 octombrie 2021 a Comisiei de organizare a concursului sau examenului pentru numirea în funcţii de conducere a procurorilor, organizat în perioada 7 septembrie-9 decembrie 2021.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 116 din 20 septembrie 2022, a respins acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul a susţinut că motivarea sentinţei atacate este superficială, întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, având în vedere că nu au examinate toate motivele invocate în acţiune, cu privire la faptul că actele administrative atacate contravin art. 30 din C. civ., art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (C.E.D.O,) cu privire la încălcarea principiului nediscriminării şi art. 52 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Totodată, a arătat că nu au fost examinate considerentele decisive din deciziile Curţii Constituţionale invocate şi nici dispoziţiile art. 6 din Regulamentul atacatr, care adaugă la lege.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a susţinut că prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material.

Astfel, judecătorul fondului a interpretat greşit art. 49 alin. (11) şi art. 48 alin. (10) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, apreciind că interdicţia prevăzută de aceste dispoziţii legale se aplică şi magistraţilor care au făcut parte numai din serviciile de informaţii înfiinţate după 1990, apartenenţă care a încetat anterior numirii în funcţia de magistrat.

Or, dispoziţiile legale trebuie interpretate în conformitate cu Constituţia României, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Interpretarea dată de prima instanţă este de natură a institui o incapacitate permanentă a persoanelor care au făcut parte din serviciile de informaţii după anul 1990, de a ocupa o funcţie de conducere în magistratură, independent de vreo culpă a acestora, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 30 din C. civ., art. 16, alin. (1) şi art. 53 din Constituţia României, art. 14 din Convenţie şi art. 52 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, făcând trimitere, în susţinerea acestui argument, la expunerea de motive a Legii nr. 242/2018 şi la mai multe decizii ale instanţei constituţionale.

Potrivit recurentului, singura interpretare conformă cu intenţia legiuitorului, care respectă exigenţele de constituţionalitate şi de conformitate cu dreptul european şi dreptul internaţional public, cu incidenţă în materia drepturilor şi libertăţilor fundamentale, este aceea că interdicţia se aplică numai unor categorii de magistraţi, respectiv celor care au făcut parte din serviciile de informaţii înainte de anul 1990 sau au colaborat cu acestea şi celor care, după numirea în funcţie, au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea.

De asemenea, a susţinut că în mod greşit judecătorul fondului a interpretat că extinderea sferei interdicţiei impuse de art. 48 din Legea nr. 303/2004 nu constituie discriminare, interpretând greşit dispoziţiile art. 2 din O.G. nr. 137/2000, pentru că această extindere creează discriminare între magistraţii care înainte de a ocupa această funcţie au lucrat în serviciile de informaţii de după anul 1990 şi magistraţii care înainte de a ocupa această funcţie au lucrat în alte domenii.

În fine, a mai arătat recurentul că prima instanţă nu ar fi avut în vedere principiul constituţional al neretroactivităţii legii, întrucât calitatea de salariat al Serviciului Român de Informaţii avută anterior numirii în funcţia de procuror şi anterior modificărilor aduse Legii nr. 303/2004 în anul 2018, reprezintă, din perspectiva conflictului de legi civile în timp, facta praeterita, realizată în întregime anterior intrării în vigoare a modificărilor respective şi pentru care dacă s-ar aplica ar însemna să li se atribuie efect retroactiv.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea dispoziţiilor art. 6 alin. (3), teza I, în ceea ce priveşte prevederea că "Nu pot fi numiţi în funcţii de conducere procurorii care au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea", şi a dispoziţiilor art. 6 alin. (4) în ceea ce priveşte prevederea că "Procurorii care participă la concurs sau examen pentru o funcţie de conducere sunt obligaţi să dea o declaraţie pe propria răspundere din care să rezulte că nu au făcut parte din serviciile de informaţii şi nici nu au colaborat cu acestea" din Regulamentul privind numirea în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori nr. 219 din 10 martie 2020, precum şi anularea Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori nr. 961 din 19 octombrie 2021 şi anularea Hotărârii nr. 9 din 13 octombrie 2021 a Comisiei de organizare a concursului sau examenului pentru numirea în funcţii de conducere a procurorilor, organizat în perioada 7 septembrie-9 decembrie 2021.

Curtea de Apel Braşov a respins acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu poate fi primit.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată nu este motivată corespunzător în raport cu motivele şi prevederile legale invocate, nefiind analizate toate apărările formulate.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentului, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva dispoziţiilor contestate din Regulament prin raportare la art. 48 alin. (10) şi art. 49 alin. (11) din Legea nr. 303/2004, reţinând că acest act normativ este rezultatul unei interpretări şi aplicări corecte a legii, în care s-a prevăzut, înainte de modificarea adusă prin Legea nr. 242/2028, că magistraţii puteau participa la concursul pentru numirea în funcţii de conducere condiţionat de a nu fi făcut parte din serviciile de informaţii înainte de 1990 sau să nu fi colaborat cu acestea, însă în prezent cerinţa legii s-a extins şi pentru perioada de după 1990, aşa încât nu se poate afirma că adaugă la lege.

Totodată, prima instanţă a explicitat aspectele analizate şi din perspectiva pretinsei discriminări invocate de parte, reţinând că nu se poate constata existenţa unor fapte de discriminare derivate din aplicarea legii, aşa cum a statuat în mai multe decizii Curtea Constituţională, fără a se încălca principiul separaţiei puterilor în stat, astfel îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor şi apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, iar prin analiza cerinţelor legale nu s-a antamat fondul pricinii.

Totodată, se reţine că motivarea hotărârii răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument invocat, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor fiecărei cauze, ea presupunând însă ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei şi Cauza Ruiz Torija contra Spaniei).

Se observă astfel că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea oferită de prima instanţă pentru respingerea cererii are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Faptul că recurentul nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Instanţa de control judiciar reţine că nu poate primi criticile recurentului care, în esenţă, sunt centrate pe interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 6 alin. (3) şi (4) din

Regulamentul privind numirea în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea secţiei pentru procurori nr. 219/2020, art. 48 alin. (10) şi (11) din Legea nr. 330/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 6 şi art. 7 alin. (1)-(3) din aceeaşi lege.

Potrivit art. 6 alin. (3) şi (4) din Regulamentul privind numirea în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea secţiei pentru procurori nr. 219/2020:

(3) "Nu pot fi numiţi în funcţii de conducere procurorii care au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea ori procurorii care au un interes personal ce influenţează sau ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor prevăzute de lege.

(4) Procurorii care participă la concurs sau examen pentru o funcţie de conducere sunt obligaţi sa dea o declaraţie pe propria răspundere din care să rezulte că nu au fâcut parte din serviciile de informaţii şî nici nu au colaborat cu acestea, precum şi o declaraţie de interese, care se actualizează anual ori în termen de 15 zile de la apariţia unei schimbări sau de la data la care procurorul a luat cunoştinţă despre aceasta."

În art. 48 alin. (10) din Legea nr. 330/2004 se prevede că: "Nu pot fi numiţi în funcţii de conducere judecătorii care au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea ori judecătorii care au un interes personal, ce influenţează sau ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor prevăzute de lege."

În art. .48 alin. (11) din Legea nr. 330/2004 se stabileşte că: "Judecătorii care participă la concurs sau examen, precum şi cei propuşi pentru o funcţie de conducere sunt obligaţi să dea o declaraţie pe proprie răspundere din care să rezulte că nu au făcut parte din serviciile de informaţii înainte de 1990 şl nici nu au colaborat cu acestea, precum şi o declaraţie de interese care se actualizează anual sau în termen de 15 zile de la apariţia unei schimbări sau de la data la care judecătorul a luat cunoştinţă despre aceasta."

În conformitate cu prevederile art. 49 alin. (11) din Legea nr. 303/2004 "Dispoziţiile art. 48 alin. (10) - (12) şi (14) se aplică în mod corespunzător şi în cazul numirii procurorilor în funcţiile de conducere."

Potrivit dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 330/2004, "(1) Judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi, personalul de specialitate juridică asimilat magistraţilor şi personalul auxiliar de specialitate sunt obligaţi să facă o declaraţie autentică, pe propria răspundere potrivit legii penale, privind apartenenţa sau neapartenenţa ca agent sau colaborator al organelor de securitate, ca poliţie politică.

(2) Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii verifică declaraţiile prevăzute la alin. (1). Rezultatele verificărilor se ataşează la dosarul profesional.

(2l) Apartenenţa în calitate de colaborator al organelor de securitate, ca poliţie politică, are ca efect eliberarea din funcţia deţinuta.

(3) Dispoziţiile Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea securităţii ca poliţie politică se aplicp în mod corespunzător."

În temeiul art. 7 alin. (1) - (3} din Legea nr. 303/2004,

"(1) Judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi, personalul de specialitate juridică asimilat acestora, personalul auxiliar de specialitate şi personalul conex personalului de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi parchetelor nu pot fi lucrători operativi, inclusiv acoperiţi, informatori sau colaboratori ai vreunui serviciu de informaţii.

2) încălcarea dispoziţiilor alin. (1) conduce la eliberarea din funcţia deţinută, inclusiv cea de judecător sau procuror.

(3) Persoanele prevăzute la alin. (1) completează anual o declaraţie olografă pe propria răspundere, potrivit legii penale, din care să rezulte că nu au fost şi nu sunt lucrători operativi, inclusiv acoperiţi, informatori sau colaboratori ai niciunui serviciu de informaţii. Declaraţiile se depun şi se arhivează la compartimentul de resurse umane."

Instanţa de control judiciar reţine, din analiza coroborată a prevederilor legale sus-menţionate (art. 48 alin. (10) şi alin. (11) şi art. 49 alin. (11) din Legea nr. 303/2004, precum şi art. 6 alin. (3) teza I şi alin. (4) teza l din Regulamentul privind numirea în funcţii de conducere a procurorilor şi revocarea din aceste funcţii, aprobat prin Hotărârea secţiei pentru procurori nr. 219/2020, contrar susţinerilor recurentului, că normele regulamentare criticate nu contravin legislaţiei primare, aceste texte legale fiind corelate, în sensul că declaraţia cerută este în conformitate cu legea primară, magistratul care se înscrie la concurs fiind condiţionat de cerinţa de a nu fi făcut parte din serviciile de informaţii sau să nu fi colaborat cu acestea, fără a se distinge perioada, înainte sau după 1990.

La baza acestei interpretări se impune a fi avută în vedere Legea nr. 242/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, prin care s-a modificat art. 48 alin. (10) din Legea nr. 303/2004, care dispune cu privire la condiţiile de numire în funcţii de conducere a judecătorilor şi procurorilor, legiuitorul a schimbat aceste condiţii în sensul că magistraţii care au făcut parte din serviciile de informaţii sau au colaborat cu acestea nu pot fi numiţi în funcţii de conducere, indiferent de perioada în care au activat, înainte sau după 1990.

Altfel spus, dacă înainte de modificarea intervenită prin Legea nr. 242/2028, magistraţii puteau participa la concursul pentru numirea în funcţii de conducere condiţionat de a nu fi făcut parte din serviciile de informaţii înainte de 1990 sau sa nu fi colaborat cu acestea, în prezent cerinţa legii s-a extins şi pentru perioada de după 1990, cum mod corect a reţinut şi prima instanţă.

Aşadar, legalitatea unor astfel de acte normative, în speţă Regulamentul, se evaluează în raport cu reglementările cuprinse în actele normative de nivel superior, în raport cu care judecătorul fondului în mod corect a reţinut că nu există nicio neconcordanţă între Regulamentul contestat şi legislaţia primară, în speţă Legea nr. 303/2004 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Regulamentul contestat fiind în deplin acord cu reglementările de la nivel primar, fiind emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi adoptat în limitele competenţelor conferite de art. 23 afin. (1) şi art. 40 alin. (2) lît. j) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu dispoziţiile art. 106 lît. g) dîn Legea nr. 303/2004.

În consecinţă, nu pot fi primite nici criticile recurentului referitoare la o pretinsă discriminare, pe de o parte pentru că Regulamentul în discuţie a fost emis cu respectarea dispoziţiilor în aplicarea cărora s-a impus adoptarea respectivei hotărâri, iar pe de altă parte nu se poate constata existenţa unor fapte de discriminare derivate din aplicarea legii, aşa cum a statuat în mai multe decizii Curtea Constituţională, fără a se încălca principiul separaţiei puterilor în stat.

Prima instanţă a reţinut în mod correct că această interdicţie a magistraţilor de a ocupa funcţii de conducere dacă au făcut parte din serviciile de informaţii după 1990 reprezintă opţiunea legiuitorului şi nu poate face obiectul cenzurii puterii judecătoreşti fără încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, mai ales că această interdicţie nu aparţine sferei drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Totodată, prin interdicţia impusă de legiuitor nu este afectată substanţa drepturilor şi libertăţilor reclamantului aşa încât nu poate fi primită critică privind încălcarea art. 52 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

De asemenea, nu se poate retune încălcarea principiului egalităţii în drepturi, prevăzut de art. 16 din Constituţia României, întrucât situaţia în care se afla reclamantul fost angajat în cadrul unui serviciu de informaţii după anul 1990) diferă în mod esenţial de cea a procurorilor care după 1990 nu au colaborat cu astfel de instituţii, ceea ce justifica si diferenţa de tratament juridic.

Astfel, prima instanţă a reţinut în mod corect că opţiunea legiuitorului a fost aceea ca prin Legea nr. 242/2018 să se reglementeze noi condiţii impuse magistraţilor pentru a participa la concursul de numire în funcţii de conducere, iar din această perspectivă respective prevedere este clară şi previzibilă.

În fine, nu poate fi primită nici critica recurentului în sensul că modificarea legislativă a condiţiilor de numire a magistraţilor în funcţii de conducere reprezintă o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile, deşi acest aspect nu a format obiect al analizei în primă instanţă, cu toate acestea, se reţine că în cauză nu ne regăsim într-o situaţie defacta praeterita.

Or, în baza principiilor generale referitoare la aplicarea legii civile în timp, dispoziţiile Legii nr. 303/2004, care reglementează condiţiile pentru numirea magistraţilor în funcţii de conducere, astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 242/2018, se aplică în cazul concursurilor pentru numirea în funcţii de conducere organizate ulterior intrării în vigoare a legii modificate.

Referitor la capetele de cerere formulate de reclamant în subsidiar, privind anularea Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori nr. 961 din 19 octombrie 2021 şi anularea Hotărârii nr. 9 din 13 octombrie 2021 a Comisiei de organizare a concursului sau examenului pentru numirea în funcţii de conducere a procurorilor, organizat în perioada 7 septembrie - 9 decembrie 2021, se constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că, fiind capete de cerere accesorii cererii princiale, în virtutea principiului accesorlum sequitur principale, va primi aceeaşi soluţie dată cererii principale,

Prin urmare, toate criticile recurentului sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 116 din 20 septembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.