Baccalaureate cheating sanction unconstitutional; ministerial order provision annulled and appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei anularea art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 734 din 6 septembrie 2019.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 78 din 19 septembrie 2022, a admis acţiunea formulată de reclamantă, a anulat art. 13 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019, publicat în Monitorul Oficial, partea I nr. 734/06.09.2019 şi obligat pârâtul la plata către reclamanţi, în solidar, a cheltuielilor de judecată în sumă de 4150 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a susţinut că, în cauză, contrar celor reţinute de prima instanţă, s-a încălcat dreptul la apărare al pârâtului, prin aceea că acesta nu a fost citat în procedura de filtru şi nu i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată şi înscrisurile depuse de către reclamanţi pentru a putea formula apărări, singura citaţie fiind cea primită pentru termenul de judecată fixat în cauză, când pricina a fost soluţionată.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. recurentul a apreciat că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, a susţinut că în mod eronat prima instanţă a reţinut că dispoziţiile art. 13 alin. (7) din Ordinul nr. 4950/2019 încalcă dreptul fundamental la învăţătură, drept reglementat de prevederile art. 32 alin. (1) din Constituţia României, prin interdicţia de a participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, argumente care nu se susţin.

Or, prin stabilirea unor sancţiuni pentru exercitarea cu rea credinţă a dreptului la învăţătură prin fraudarea examenului nu sunt aduse limitări dreptului la învăţătură, cum greşit a apreciat prima instanţă.

A considerat că tot în sensul unei sancţiuni trebuie interpretate şi dispoziţiile art. 13 alin. (7) din ordinul atacat, care interzic candidaţilor eliminaţi de la o probă pentru fraudă sau tentativă de fraudă, de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat, sancţiune apreciată ca fiind proporţională cu gravitatea faptei săvârşite.

Mai mult, reclamanţii au fost informaţi referitor la sancţiunile reglementate în metodologia supusă cenzurii, în acest sens candidaţii semnând Procesul-verbal de prelucrare a informaţiilor referitoare la fraudă.

Or, scopul interdicţiei este unul legitim, respectiv ocrotirea chiar a dreptului fundamental la învăţătură, care trebuie să asigure obţinerea diplomelor şi a notelor în condiţii de corectitudine, care să reflecte în mod real cunoştinţele şi abilităţile dobândite.

Aşadar, nu se poate reţine o afectare în mod iremediabil a dreptului reclamanţilor la învăţătură, aceştia având posibilitatea de a participa la examenul de bacalaureat la expirarea interdicţiei.

În continuare, a arătat recurentul că ordinul atacat, act administrativ cu caracter normativ, a fost adoptat în executarea prevederilor art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011 cu respectarea principiului ierarhiei normelor conform prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000, şi priveşte modul de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat astfel cum a prevăzut expres norma juridică în executarea căreia este emis - art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011, fiind inclusă implicit şi posibilitatea aplicării unei sancţiuni în ipoteza încălcării regulilor stabilite în vederea organizării acestuia.

Astfel, a apreciat că interdicţia de a participa la doua sesiuni de bacalaureat nu trebuia expres prevăzută în Legea nr. 1/2011, fiind posibilă reglementarea acesteia printr-un act normativ emis în executarea legii, respectiv Ordinul nr. 4950/2019.

Potrivit recurentului, ordinul supus cenzurii îndeplineşte toate condiţiile de legalitate cerute pentru validitatea sa, fiind emis în deplină concordanţă cu prevederile actului normativ de nivel superior, respectiv Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, şi reprezintă răspunsul instituţional la obligaţia/responsabilitatea Ministerului Educaţiei, ca minister de resort, de a stabili modul de organizare şi desfăşurare a examenelor naţionale.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii.

4. Apărarea intimaţilori-reclamanţi

Prin întâmpinare, intimaţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G. şi H. au invocat excepţiile privind tardivitatea şi nulitatea recursului, iar pe fond au solicitat respingerea căii de atac, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019.

Curtea de Apel Suceava a admis acţiunea formulată de reclamanţi şi a anulat art. 13 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Referitor la motivul de casare pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se constată că nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 din C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurentul a arătat că, în cauză., s-a încălcat dreptul său la apărare, prin aceea că acesta nu a fost citat în procedura de filtru şi nu i-a fost comunicată cererea de chemare în judecată şi înscrisurile depuse de către reclamanţi pentru a putea formula apărări.

Conform art. 13 alin. (1) din C. proc. civ. "Dreptul la apărare este garantat".

Contrar susţinerilor recurentului, se constată, aşa cum rezultă din actele dosarului, că pârâtul a formulat o cerere de comunicare a acţiunii, cerere respinsă întrucât prima instanţă a constatat că acestuia i s-a comunicat copia cererii de chemare în judecată, potrivit rezoluţiei datată 14.06.2022, şi adresei existente la fila x (dosar fond) din care rezultă că i s-a pus în vedere să depună întâmpinare, la fila x fiind dovada de primire a adresei la data 16.06.2022, iar în conţinutul adresei de la fila x (dosar fond) se menţionează comunicarea acţiunii la data de 14.06.2022 şi obligaţia depunerii întâmpinării la data de 11.07.2002, fără însă să se depună întâmpinare, ulterior partea fiind citată pentru termenul de judecată stabilit în cauză.

Instanţa de control judiciar nu identifică o încălcare de către judecătorul fondului a dreptului la apărare, în cauză fiind respectate dispoziţiile legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă.

Prin urmare, nu există temeiuri pentru a reproşa primei instanţe că ar fi încălcat principiul menţionat sau vreo regulă de procedură care atrage sancţiunea nulităţii, aşa încât alegaţiile părţii nu pot fi primite.

1.2. Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate şi criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa de control judiciar reţine că nu poate primi criticile recurentului care, în esenţă, sunt centrate pe aplicarea greşită a normelor de drept material.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019, cu următorul conţinut al întregului text legal:

"(1) Se interzice candidaţilor la examenul de bacalaureat să introducă în sălile de examen ghiozdane, rucsacuri, sacoşe, poşete şi altele asemenea, candidaţii având obligaţia de a lăsa obiectele menţionate în sala de depozitare a obiectelor personale stabilită de comisia de bacalaureat în acest scop.

(2) Candidaţii care refuză depozitarea obiectelor menţionate la alin. (1) în sala stabilită de comisia de bacalaureat în acest scop nu sunt primiţi în examen.

(3) Se interzice candidaţilor la examenul de bacalaureat să aibă, în sălile de examen, asupra lor, în obiectele de îmbrăcăminte sau încălţăminte, în penare şi altele asemenea sau în băncile în care sunt aşezaţi în sălile de examen, orice fel de lucrări: manuale, cărţi, dicţionare, culegeri, formulare, memoratoare, notiţe, însemnări, rezumate, ciorne sau lucrări ale altor candidaţi etc., care ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor.

4) Se interzice candidaţilor să aibă, în sălile de examen, asupra lor, în obiectele de îmbrăcăminte sau încălţăminte, în penare şi altele asemenea, sau în băncile în care sunt aşezaţi în sălile de examen, telefoane mobile, căşti audio, precum şi orice mijloc electronic de calcul sau de comunicare/care permite conectarea la internet/la reţele de socializare, ce ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor, pentru efectuarea calculelor, pentru comunicare cu alţi candidaţi/asistenţi din centrul/centrele de examen sau cu exteriorul.

(5) Se interzice candidaţilor la examenul de bacalaureat să comunice între ei sau cu exteriorul, să copieze, să transmită materiale care permit copiatul sau să schimbe între ei foi din lucrare, ciorne, notiţe sau alte materiale care ar putea fi utilizate pentru rezolvarea subiectelor, pentru comunicare între candidaţi sau cu exteriorul.

(6) Candidaţii care încalcă regulile menţionate la alin. (3) - (5) sunt eliminaţi din examen, indiferent dacă materialele/obiectele interzise au fost folosite sau nu, indiferent dacă au fost introduse de aceştia ori de alţi candidaţi, de cadre didactice din comisie sau de alte persoane şi indiferent dacă ei au primit ori au transmis materialele interzise.

(7) Încălcarea regulilor menţionate la alin. (3) - (5) va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidaţii respectivi nu mai pot participa la probele următoare şi sunt declaraţi "eliminaţi din examen", fără posibilitatea recunoaşterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competenţelor lingvistice şi digitale. Aceşti candidaţi nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Calculul celor două sesiuni la care candidaţii "eliminaţi din examen" nu mai au dreptul de a participa se face fără luarea în considerare a sesiunii speciale a examenului de bacalaureat.

(8) Înainte de începerea probelor, asistenţii prezintă candidaţilor prevederile metodologice care vizează organizarea şi desfăşurarea corectă a examenului de bacalaureat şi prevederile alin. (1) - (7) şi le solicită să predea toate eventualele materiale şi obiecte care, potrivit reglementărilor în vigoare pentru examenul de bacalaureat, sunt interzise în sala de examen.

(9) După parcurgerea etapelor menţionate la alin. (8), candidaţii vor semna un proces-verbal în care se regăsesc prevederile alin. (1) - (7) şi menţiunea că au luat cunoştinţă de faptul că nerespectarea regulilor menţionate la alin. (3) - (5) are drept consecinţă măsurile menţionate la alin. (6) şi (7)."

Aşadar, prin prevederile contestate - art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul nr. 4950/2019 s-a prevăzut că încălcarea regulilor menţionate la alin. (3) - (5) va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidaţii respectivi nu mai pot participa la probele următoare şi sunt declaraţi "eliminaţi din examen", fără posibilitatea recunoaşterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competenţelor lingvistice şi digitale. Aceşti candidaţi nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Calculul celor două sesiuni la care candidaţii "eliminaţi din examen" nu mai au dreptul de a participa se face fără luarea în considerare a sesiunii speciale a examenului de bacalaureat.

Se reţine că, prin Adresa nr. x/04.07.2020, Inspectoratul Şcolar Judeţean Suceava a transmis Ministerului Educaţiei şi Cercetării rezultatul verificărilor întreprinse la Grupul Şcolar Moldoviţa în legătură cu sesizarea de fraudare a examenului de bacalaureat şi constatarea "fraudării examenului de bacalaureat de către un număr de 17 elevi", propunându-se sancţiunea eliminării din examen, fără posibilitatea recunoaşterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, precum şi fără dreptul de a participa la următoarele 2 sesiuni ale examenului de bacalaureat, a celor 17 candidaţi din Centrul de Examen nr. 539 de la Liceul Tehnologic "Vasile Cocea" Moldoviţa, ulterior prin Decizia nr. 1449/07.07.2020 a Comisiei judeţene de bacalaureat fiind adoptată hotărârea în sensul respectivei propuneri.

Instanţa de control judiciar are în vedere prevederile art. 53 din Constituţie, potrivit cărora:

"(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Se observă că acest text legal permite restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, dar numai condiţionat şi cu titlu de excepţie. Deşi textul articolului aflat în discuţie nu precizează expres, printr-o jurisprudenţă constantă Curtea Constituţională a delimitat domeniul său de aplicare, arătând că el vizează doar drepturile fundamentale şi nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale.

Din analiza acestui text constituţional reiese că restrângerea exerciţiului unor drepturi se poate înfăptui numai prin lege. (sn) Termenul "lege" a fost interpretat în general de doctrină ca făcând trimitere la sensul restrâns al termenului, anume act normativ emis de Parlament.

Aşa fiind, se reţine că restrângerea dreptului fundamental la învăţătură, prin instituirea sancţiunii de a nu participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, trebuia prevăzută într-o lege, ca act juridic al Parlamentului, iar nu printr-un ordin de ministru, care este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

Totodată, se reţine că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

În acest sens este de subliniat doctrina de drept administrativ, în care se susţine că principiul legalităţii impune trei reguli: existenţa unei baze legale, obligaţia de a respecta regulile care reglementează activitatea administraţiei, precum şi obligaţia de a respecta legile generale, fiind vorba despre legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administraţiei, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administraţia.

Principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.

Aşadar, principiul legalităţii presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forţă juridică superioară, forţa unui act fiind dată de poziţia unui organ în ierarhia autorităţilor publice.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţia României.

Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie, iar al doilea text cuprins în legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Astfel cum rezultă din preambulul actului atacat, dar şi din susţinerile recurentului, Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4950/2019, privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional, sesiunea iunie - iulie 2020, a fost emis în temeiul prevederilor art. 77 alin. (5) şi ale art. 361 alin. (3) lit. c) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, iar dispoziţiile normative litigioase au un efect de limitare a exerciţiului dreptului fundamental.

Potrivit art. 77 alin. (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, conţinuturile programelor de examen sunt stabilite de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi se dau publicităţii elevilor la începutul primei clase de liceu, în condiţiile legii. Calendarul, metodologia, precum şi modul de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat se stabilesc de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi se dau publicităţii, pentru fiecare generaţie, la începutul ultimei clase de liceu.

Se reţine că stabilirea de sancţiuni care îngrădesc dreptul unui elev de a participa la anumite sesiuni de examen nu se poate circumscrie temeiurilor de drept sus- menţionate care abilitează Ministerul în discuţie doar să pună efectiv în executare Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, prin emiterea unui ordin care va reglementa data examenului, distribuirea mijloacelor logistice pentru desfăşurarea examenului, stabilirea de atribuţii pentru cadrele didactice implicate în această activitate, precum şi stabilirea modului de coordonare a activităţilor.

Or, în condiţiile în care examenul de bacalaureat are o reglementare expresă în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, iar aceasta nu prevede sancţiunea în sensul că unui candidat îi este interzis să participare pentru o perioadă de timp la examenul de bacalaureat în situaţia constatării săvârşirii de către acesta a unei tentative de fraude la un examen anterior, art. 13 alin. (7) teza a II - a din Ordinul nr. 4950/2019 vine în completarea Legii nr. 1/2011, ceea ce nu poate fi permis în cazul actelor normative secundare.

Altfel spus, cazurile în care un candidat nu poate susţine examenul de bacalaureat nu sunt prevăzute de lege şi, prin urmare, menţionarea lor ca sancţiuni în Ordinul nr. 4950/2019 nu este posibilă, întrucât completează legea, act normativ o forţă juridică superioară.

Aşa fiind, sancţiunea interdicţiei pe timp de două sesiuni de a mai susţine examenul de bacalaureat aplicată printr-un act administrativ cu caracter normativ încalcă principiul legalităţii.

În aceste condiţii nu poate fi primit argumentul recurentului, în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancţiuni care restrânge dreptul la învăţătură prin ordin al ministrului.

Prin urmare, toate criticile recurentului sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 78 din 19 septembrie 2022 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.