Admissibility of post-annulment damages claims in administrative litigation: Application of the one-year statute of limitations under Art. 19 of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, obligarea acestuia la plata dobânzii legale penalizatoare aferente debitului principal, calculată de la data rămânerii irevocabile a hotărârilor judecătoreşti de anulare a notelor de constatare şi până la data formulării cererii de chemare în judecată (14.08.2015), şi în continuare, până la plata efectivă a debitului principal.

Pe parcursul soluţionării cauzei, pârâta a plătit suma de 8.850.073,41 RON reprezentând corecţii financiare reţinute şi reclamanta a modificat capătul doi de cerere solicitând obligarea paratei la plata de dobânzi de la data reţinerii sumelor şi până la plata efectivă.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3809/29.11.2016, a admis în parte acţiunea modificată formulată de reclamantă şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 904.577,41 RON, reprezentând dobândă legală, şi a sumei de 2800 RON, reprezentând cheltuieli de judecată (300+ 2500 RON - taxă judiciară de timbru şi onorariu expert).

Prin Decizia nr. 3672/21.07.2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursurile formulate de părţi, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând, în esenţă, că prima instanţă nu a lămurit cadrul procesual, obiectul acţiunii şi temeiul juridic, precum şi celelalte elemente incidente, admisibilitate, eventual prescripţie, aşa încât în lipsa acestei analize nu se poate efectua controlul judiciar.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015*.

2, Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 340 din 8 decembrie 2021, pronunţată în fond după casare, a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu, şi, în consecinţă, a respins cererea formulată de reclamantă ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că prima instanţă a schimbat obiectul cererii principale şi a pus in discuţie, referindu-se la indicaţiile deciziei de casare, excepţia inadmisibilităţii cererii fără a preciza sub ce aspect este invocată, din oficiu, în calea de atac prin care a fost casată prima sentinţă această excepţie fusese invocată de către pârât sub aspectul neîndeplinirii procedurii prealabile.

Or, atât prin cererea de chemare in judecată, cât şi prin cererea precizatoare formulată după casarea cu trimitere a indicat că obiectul primului capăt de cerere îl reprezintă refuzul pârâtului de a soluţiona o cerere: cererea de plată a unor sume de bani, iar în relaţie cu acest capăt de cerere a fost formulat şi un al doilea capăt de cerere prin care s-a solicitat obligarea la despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin refuzul de soluţionare a cererii de plată a sumelor de bani, despăgubire calculată prin raportare la dispoziţiile privind dobânda legală.

Astfel, a apreciat, faţă de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi contrar celor reţinute de prima instanţă, că este admisibilă cererea de despăgubiri formulată în cadrul acţiunii având ca obiect un act administrativ asimilat - refuzul de soluţionare a unei cereri, nefiind limitată doar la acţiunea având ca obiect anularea unui act administrativ tipic.

Aşa fiind, a apreciat că în cauză a fost încălcat şi dreptul la apărare şi principiul contradictorialităţii, faţă de art. 14 alin. (5) şi (6) din C. proc. civ., instanţa fiind obligată să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare încadrat în prevederile art. 488 alin. (1)

pct. 8 din C. proc. civ. recurenta a apreciat că au fost aplicate greşit normele de drept material în domeniul răspunderii civile.

Astfel, a invocat dispoziţiile art. 1, art. 8, art. 18 (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea formulării unor acţiuni în despăgubiri materiale şi/sau morale, condiţiile de acordarea a acestora fiind cele din dreptul comun, respectiv C. civ. (art. 1357 şi art. 1537, din a căror interpretare rezultă că paguba cauzată prin neplata la scadenţă a unei sume de bani se acoperă prin daune moratorii, care, în lipsa unei prevederi contractuale, vor fi cele prevăzute de lege.

Ca atare, obligarea la dobândă este consecinţa directă şi necesară a neexecutării fără justificare a obligaţiei pârâtului de a plăti suma de bani solicitată (plată efectuată abia după sesizarea instanţei) şi nu a anularii actelor administrative tipice.

Totodată, a arătat că dacă prima instanţa ar fi apreciat că cererea de despăgubiri nu este formulată în cadrul unei acţiuni având ca obiect principal un act administrativ, ci ca o cerere de sine stătătoare, în condiţiile art. 19 (aşa cum reţine în considerente), nu ar fi putut invoca din oficiu prescripţia, excepţie care nu a fost invocată prin întâmpinare sau la primul termen de judecată aşa încât nu se pune problema eludării acestei instituţii.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii principale ca rămase fără obiect şi admiterea capătului de cerere, în sensul obligării pârâtului la plata dobânzii legale.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (cu denumirea anterioară Ministerul Fondurilor Europene).a solicitat respingerea recursului ca nefondat,

Potrivit intimatului, în privinţa motivului întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., criticile formulate nu pot constitui motive de nelegalitate ce pot fi deduse judecăţii în această cale de atac, ci de netemeinicie ce nu pot fi cenzurate de către instanţa de control judiciar, elementele astfel evidenţiate reprezentând o chestiune de fapt, ce este analizată în cadrul cercetării aspectelor legate de fondul cauzei.

Astfel, a arătat că recurenta nu a atacat încheierea din 21.09.2021, prin care s-au pus în discuţie excepţiile inadmisibilităţii şi prescripţiei acţiunii, şi nu a motivat suficient presupusa încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În privinţa celui de-al doilea motiv de recurs referitor la presupusa încălcare a normelor de drept material, intimata a invocat concludenţa considerentelor hotărârii atacate şi cele reţinute în încheierea sus-menţionată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea intimatului-pârât la plata dobânzii legale penalizatoare aferente debitului principal, calculată de la data rămânerii irevocabile a hotărârilor judecătoreşti de anulare a notelor de constatare şi până la data formulării cererii de chemare în judecată şi, în continuare, până la plata efectivă a debitului principal.

Se reţine că prin cererea iniţială, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la restituirea sumei de 8.850.073,41 RON reprezentând corecţii financiare reţinute în baza notelor de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.05.2012 si nr. y/29.05.2012 emise de Ministerul Mediului si Pădurilor, precum şi la plata sumei reprezentând dobânda legala penalizatoare aferenta debitului principal, calculată de la data rămânerii irevocabile a hotărârilor judecătoreşti de anulare a notelor de constatare şi până la data formulării cererii de chemare în judecată.

Pe parcursul soluţionării cauzei, pârâta a plătit suma de 8.850.073,41 RON reprezentând corecţii financiare reţinute şi reclamanta a modificat capătul doi de cerere solicitând obligarea paratei la plata de dobânzi de la data reţinerii sumelor şi până la plata efectivă.

La rejudecarea cauzei, după casare, recurenta a precizat că temeiul de drept al cererii de obligare la plata de dobânzi îl reprezintă art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aspect reiterat şi la termenul de judecată din data de 21.09.2021, şi nu art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea formulată de reclamantă ca inadmisibilă.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Referitor la motivul de casare pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se constată că nu poate fi primit.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurenta a arătat că prima instanţă a schimbat obiectul cererii principale şi a pus in discuţie, referindu-se la indicaţiile deciziei de casare, excepţia inadmisibilităţii cererii fără a preciza sub ce aspect este invocată, în calea de atac prin care a fost casată prima sentinţă această excepţie fusese invocată de către pârât sub aspectul neîndeplinirii procedurii prealabile, apreciind că în cauză au fost încălcate principiile dreptului la apărare şi al contradictorialităţii, faţă de art. 14 alin. (5) şi (6) din C. proc. civ., instanţa fiind obligată să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate.

Conform art. 13 alin. (1) din C. proc. civ. "Dreptul la apărare este garantat".

Art. 14 din C. proc. civ., care reglementează principiul contradictorialităţii în procesul civil, prevede la alin. (5) că instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate, iar la alin. (6) faptul că instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii, principiul contradictorialităţii constituind o garanţie a unui proces echitabil, prin prisma exigenţelor cerute de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Contrar susţinerilor recurentei, se constată că la termenul de judecată din data de 21 septembrie 2021, în raport cu îndrumările deciziei de casare şi având în vedere precizarea reclamantei faţă de respectiva decizie, prima instanţă a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii şi excepţia prescripţiei acţiunii, reclamanta formulând concluzii ample în cadrul dezbaterilor cu privire la aceste aspecte, când a precizat în mod expres, la solicitarea instanţei, că nu îşi întemeiază acţiunea pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, capătul doi de cerere, că acesta este în discuţie, fiind întemeiat pe art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, că este vorba despre o cerere asimilată, şi faptul şi că nu mai are alte probe de administrat.

Instanţa de control judiciar nu identifică o încălcare de către prima instanţă a dreptului la apărare sau a principiului contradictorialităţii, în cauză fiind respectate dispoziţiile legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă.

Judecătorul fondului a analizat susţinerile şi apărările formulate pe parcursul procesului şi a încuviinţat probele solicitate de către părţi, toate părţile având posibilitatea de a uza de garanţiile prevăzute de legea procesual civilă pentru a-şi susţine poziţia asupra problemelor de fapt şi de drept deduse judecăţii.

De altfel, se observă că recurenta nu a atacat încheierea de şedinţă din data de

21 septembrie 2021, când au fost puse în discuţia părţilor excepţiile menţionate, cu respectarea întocmai a îndrumărilor deciziei de casare.

Prin urmare, nu există temeiuri pentru a reproşa primei instanţe că ar fi încălcat principiile menţionate sau vreo regulă de procedură care atrage sancţiunea nulităţii, aşa încât alegaţiile părţii nu pot fi primite.

1.2. Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate şi criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa de control judiciar reţine că nu poate primi criticile recurentului care, în esenţă, sunt centrate pe aplicarea greşită a normelor de drept material în domeniul răspunderii civile.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 8, art. 18 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulteriorare.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004,

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale."

Conform art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (…)

(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru."

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din analizarea prevederilor legale menţionate rezultă că persoana vătămată are posibilitatea de a cere despăgubiri pentru repararea pagubei suferitie, fie odată cu acţiunea în anularea actului administrativ vătămător - în baza art. 8 raportat la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fie printr-o cerere separată, ulterior anulării actului administrativ vătămător, dar în cadrul termenului de prescripţie prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Se constată că, în cauză, actele vătămătoare au fost Notele de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.05.2012 şi nr. y/29.05.2012, care au fost anulate prin hotărârile definitive pronunţate în dosarul nr. x/2012 (Sentinţa nr. 1038 din data de 19.03.2013 a Curţii de Apel Bucureşti, menţinută de Înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 2806 din data de 13.06.2014), respectiv în dosarul nr. x/2012, în care s-a pronunţat

Decizia nr. 3981 din data 19.05.2014 de către Curtea de Apel Bucureşti, cum corect a sesizat şi judecătorul fondului.

Aşadar, reclamanta solicită repararea pagubelor suferite ca urmare a punerii în aplicare a notelor de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare sus-menţionate, acţiune în despăgubire formulată separat de cea în anularea actelor nelegale vătămătoare reprezentate de notele de constatare respective.

Prin urmare, chiar dacă a rămas fără obiect capătul principal de cerere referitor la restituirea sumelor reţinute în baza notelor de constatare şi reclamanta a solicitat prin capătul doi de cerere obligarea la plata dobânzilor aferente debitului principal, şi în ipoteza în care primul capăt de cerere nu ar fi rămas fără obiect acţiunea era tot o cerere separată de reparare a pagubelor, introdusă ulterior acţiunilor în anularea actelor administrative vătămătoare ce au format obiectul dosarelor nr. x/2012 şi nr. y/2012

Or, ţinând cont de principiul disponibilităţii, consacrat în art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit căruia"Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor" şi de precizarea reclamantei în sensul că acţiunea nu este formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, ci conform art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege, se constată că în mod legal prima instanţă a verificat, potrivit îndrumărilor deciziei de casare, dacă demersul judiciar al părţii este sau nu admisibil, iar din această perspectivă a reţinut în mod legal că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât despăgubirile ulterioare anulării actului putând fi solicitate doar în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, recurenta nu se regăseşte în situaţia prevăzută de art. 8 din Legea nr. 554/2004 care reglementează obiectul acţiunii judiciare, o acţiune în repararea pagubei, ulterioară anulării actului administrativ vătămător, neputând fi analizată în afara cadrului legal stabilit de art. 19 din Legea nr. 554/2004, în caz contrar s-ar ajunge la eludarea condiţiilor de exercitare a acţiunii, respectiv la eludarea termenului special de prescripţie prevăzut de lege în acest caz.

Din această perspectivă poziţia recurentei nu are suport, având în vedere, contrar alegaţiilor părţii, că actul vătămător nu este actul administrativ asimilat reprezentat de refuzul nejustificat de restituire a sumelor reţinute în baza celor două note de constatare, ci chiar cele două acte administrative tipice - notele de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare a căror nelegalitate s-a stabilit de instanţă.

Prin urmare, toate criticile recurentului sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. Compania de Apă Olt S.A. împotriva sentinţei nr. 340 din 8 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.