Forest district authorization order partially annulled; state-district preference, unclear conditions, and unlawful sanctions struck down while Ministry and association appeals fail.

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, anularea art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) şi c) tezele finale, art. 11 alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (1) lit. h) şi j), art. 5 alin. (3) şi (4), art. 6 alin. (2), art. 21 alin. (6), art. 27 alin. (1) şi (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul nr. 1112/2018 precum şi anularea Răspunsului nr. x/19.03.2019 la plângerea prealabilă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 233/2019 din 3 octombrie 2019, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. reprezentată legal de ing. B. - Preşedinte şi convenţional de SCA C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, reprezentat prin ministrul Apelor şi Pădurilor şi, în consecinţă, a anulat prevederile art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) şi c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (4), art. 6 alin. (2), art. 21 alin. (6), art. 27 alin. (1) şi (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul MAP nr. 1112/2018 pentru aprobarea conţinutului registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, a modelului documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, a procedurii de constituire şi autorizare pentru toate ocoalele silvice şi a atribuţiilor acestora, respingând în rest acţiunea.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond atât pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, cât şi A. au declarat recurs.

3.1. Pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, în motivarea recursului, arată că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material în conformitate cu dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la art. 3 alin. (2) lit. d), teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) şi c), teza finală, art. 11 alin. (1) lit. b), teza finală din procedura aprobată prin Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 1112/2018, recurentul susţine că instanţa de fond în mod eronat a reţinut că "s-au stabilit condiţii mai favorabile ocoalelor de stat".

În acest sens, se arată că ordinul contestat reglementează o situaţie care, anterior publicării lui, era discriminatorie atât faţă de unităţile administrativ teritoriale, cât şi faţă de RNP-Romsilva, întrucât nu era reglementată modalitatea prin care se putea crea o formă asociativă între regiile autonome, în speţă RNP-Romsilva, şi unităţile administrativ teritoriale care deţin terenuri proprietate publică.

Astfel, contractul de administrare este singura forma asociativă acceptată, prin care cele două entităţi pot avea o activitate comună, respectiv constituirea unui ocol silvic.

În opinia recurentului, raţionamentul avut în vedere de ordinul atacat, cu privire la dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a participa la constituirea unui ocol silvic în asociere cu RNP-Romsilva, este unul evident şi oportun având în vedere că s-a dorit, prin această reglementare, să se elimine o situaţie discriminatorie pentru ambele părţi, întrucât Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 904/2010 nu reglementa posibilitatea RNP-Romsilva de asociere în vederea constituirii unui ocol silvic, spre deosebire de restul tipurilor de proprietate.

Astfel, articolele ale căror anulare se solicită reglementează activităţi separate în procesul de autorizare al ocoalelor silvice şi nu contravin prevederilor art. 15 din Legea nr. 24/2000.

Instanţa de fond dând eficienţă exclusiv cerinţei de previzibilitate şi ignorând cerinţa de claritate avută în vedere la adoptarea modificărilor atacate, reţine în mod eronat că "normele criticate sunt lipsite de previzibilitate" şi, pe cale de consecinţă, pronunţă o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor privind organizarea, autorizarea şi funcţionarea ocoalelor silvice, cenzurând posibilitatea clarificării unor situaţii care la momentul emiterii ordinului nu puteau fi prevăzute.

Ocoalele silvice au statut de utilitate publică şi dobândesc personalitate juridică din momentul înscrierii acestora în Registrul naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, astfel că acestea nu pot fi asimilate societăţilor comerciale. Faptul că, prin autorizare acestea dobândesc statutul de utilitate publică, le conferă dreptul de a administra un bun naţional, respectiv fondul forestier naţional.

Recurentul mai arată că modificarea adusă prin intrarea în vigoare a ordinului atacat, referitoare la emiterea avizelor de numire şi revocare în şi din funcţia de şef ocol, nu contravine condiţiilor regimului modificării raportului de serviciu, reglementate de legea specială, cum a reţinut instanţa de fond, ci doar o completează, respectând astfel, prevederile art. 14 alin. (4) şi alin. (5) din Codul silvic - normă specială.

Cu privire la prevederile art. 27 din Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 1112/2018, arată că instituirea respectivei dispoziţii are aplicabilitate pentru viitor, nefiind retroactivă.

Şi reţinerile instanţei de fond potrivit cărora nu a fost respectat principiului securităţii juridice privind intervalul de timp pentru depunerea inventarului de coordonare (1 ianuarie - 31 martie 2019) sunt nefondate în opinia recurentului întrucât realizarea inventarului de coordonare în sistemul de proiecţie stereo 70, reprezintă o normă enunţată cu suficientă precizie şi din timp pentru a permite "ocoalelor care au fost deja autorizate" să-şi regleze conduita.

În fine, recurentul consideră că o normă este previzibilă general numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita şi, în special, atunci când oferă o anume garanţie contra atingerii arbitrare a puterii publice, condiţii care sunt îndeplinite de modificarea adusă de articolul 27 din OMAP nr. 1112/2018.

3.2. Reclamanta A., în motivarea recursului principal, arată că motivele se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În opinia sa, legalitatea art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin a fost apreciată eronat urmare a nesocotirii prevederilor art. 10 alin. (2) şi (3), art. 12, art. 13 şi pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul Silvic, texte care stabilesc categoriile de ocoale silvice, formele de constituire a acestora şi persoanele/entităţile care pot deţine calitatea de constituitori şi care nu sunt de natură să susţină raţionamentul instanţei de fond, cum că cerinţa impusă prin Ordin nu ar excede competenţei, voinţei şi libertăţii de acţiune a constituitorului, sugerată fiind, în mod greşit, identitatea între constituitorul noului ocol silvic de regim, pentru care se solicita avizul şi ocolul silvic în fiinţă, care are obligaţia să întocmească şi să predea situaţia actelor de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere.

De asemenea, recurenta consideră că instanţa de fond a pierdut din vedere prevederile art. 14 alin. (1)12 şi 15 alin. (2) şi (3)13 din Codul Silvic, potrivit cărora ocoalele silvice au personalitate juridică proprie.

Atâta timp cât din punct de vedere legal nu exista identitate între constituitorul unui nou ocol silvic de regim şi un ocol silvic deja în fiinţă (şi care este posibil să se desfiinţeze urmare a predării suprafeţei şi atâta timp cât nu există temei legal şi/sau contractual pentru a se susţine ca pentru ocolul silvic care are obligaţia de predare, constituitorul răspunde în vreun fel, este întemeiată afirmaţia potrivit căreia procesul de avizare/autorizare este condiţionat de acţiunea unei entităţi străine de raportul avizării/autorizării.

Apare astfel ca fiind superfluă reţinerea instanţei de fond cum că "terţul la care face referire reclamanta este tocmai entitatea care are competenţa să exercite, în numele constituitorului administrarea fondului forestier sau serviciile silvice contractate de acesta, respectiv ocolul silvic".

Cu eludarea art. 10 alin. (1) şi (2), art. 12, art. 13 şi pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul Silvic, instanţa de fond pierde din vedere situaţii precum aceea ca: ocolul silvic care predă este în fiinţă şi funcţionează pe baza suprafeţelor deţinute în proprietate de mai multe persoane; dacă una dintre persoane îşi retrage suprafaţa de fond forestier (deţinută în proprietate) şi doreşte înfiinţarea unui nou ocol silvic de regim pe baza suprafeţei retrase, intră practic într-un conflict de interese cu ocolul silvic de la care preia întrucât este posibil ca acesta din urmă să nu mai deţină suprafaţa minimă prevăzută de lege pentru fiinţa sa.

La fel de exemplificativă este situaţia în care o persoană deţine o suprafaţă de fond forestier în proprietate, cu privire la care serviciile silvice sunt asigurate doar pe baza de contract de către un ocol silvic în fiinţă. Încetarea contractului cu ocolul silvic în fiinţă, din nou naşte un conflict de interese, din moment ce documentaţia trebuie predată chiar de către ocolul a cărui contract a încetat, posibil din motive imputabile ocolului silvic.

Plecând de la faptul că situaţiile care se solicită prin art. 5 alin. (r) lit. h) din Ordin nu sunt întocmite, nu sunt destinate, nu aparţin şi nu sunt deţinute conform legii de către solicitant/constituitor (persoană fizică/persoană juridică/unitate administrativ teritorială/asociaţii ale acestora), ci de către ocolul silvic de la care se preiau suprafeţele (entitate de sine stătătoare - SRL/regie autonomă/asociaţie/fundaţie), recurenta apreciază că există o limitare a libertăţii de constituire, care este o expresie a libertăţii de asociere.

De asemenea, recurenta mai susţine că instanţa de fond nu a dat valenţă art. 190 C. civ. şi art. 40 din Constituţie. Conform art. 190 C. civ. "persoanele juridice de drept privat, se pot constitui în mod liber, în una din formele prevăzute de lege", iar potrivit art. 40 din Constituţie "Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere."

Criticile vizează momentul transmiterii (înainte de constituirea ocolului silvic şi dobândirea personalităţii juridice) şi sancţiunea aferentă (neavizarea ocolului silvic). Dacă ar fi să existe o sancţiune, aceasta ar trebui să fie în sarcina ocolului silvic care are obligaţia de predare şi nu se conformează. Or, conform Ordinului sancţiunea incumbă ocolului care doreşte să ia fiinţă, deşi culpa este a ocolului terţ, aflat în pasivitate, de la care se preiau suprafeţele. În mod normal, sancţiunea trebuia să intervină, după ce ocolul se constituia, în sarcina ocolului terţ căruia îi incumba obligaţia de predare. Din această perspectivă se încalcă inclusiv art. 1349 şi art. 1372-1374 C. civ.. în sensul că răspunderea trebuie să fie personală, nefiind incidente cazurile expres prevăzute de C. civ., care reglementează răspunderea pentru fapta altuia.

Contrar reţinerilor instanţei de fond, prin art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin se menţine acelaşi tratament inegal, în sensul că obligaţia de depunere a acestor situaţii se regăseşte, fără nicio justificare, doar în cazul constituirii ocoalelor silvice de regim, nu şi a celor de stat.

Instanţa de fond, cu ocazia analizării altor texte din Ordinul nr. 1112/2018, a sancţionat discriminarea şi tratamentul favorabil aplicat ocoalelor silvice de stat în detrimentul celor de regim. Acelaşi tratament discriminatoriu există şi în cazul textului de faţă, concluzie la care s-ar fi ajuns daca instanţa de fond nu ar fi procedat la o (corelare eronată a prevederilor Ordinului nr. 1112/2018 între ele, precum şi la o interpretare eronată a art. 20 alin. (2) din Codul Silvic.

Instanţa de fond reţine mai întâi, în mod eronat, că obligaţia de la art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin şi anume preluarea situaţiei actelor de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere, s-ar impune doar pentru suprafeţele preluate mai mici de 10 ha, pentru care nu există obligaţia întocmirii amenajamentului silvic.

Instanţa de fond are în vedere teza a doua a art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin însă pierde din vedere faptul că acest text face referire la doua categorii distincte de documentaţii tehnice (situaţia cuprinzând actele de punere în valoare şi lista cuprinzând unităţile amenajistice), precum şi faptul că în amenajament nu există menţiuni referitoare la actele de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere.

Astfel, plecând de la o interpretare eronată a art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin, instanţa de fond reţine greşit că "situaţia evocată are în vedere fondurile forestiere mai mici de 10 ha al căror proprietari nu sunt obligaţi la întocmirea unui amenajament silvic".

Instanţa de fond omite raţiunea avută în vedere de către emitentul Ordinului şi anume faptul că prin art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) şi c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală, anulate de către instanţa de fond, s-a avut în vedere constituirea ocoalelor silvice de stat şi pe baza altor suprafeţe decât cele din fondul forestier proprietate publică a statului şi anume cele deţinute pe baza de contract, care pot avea arii mai mici de 10 ha: Deci, voinţa emitentului Ordinului a fost aceea ca RNP Romsilva să aducă la constituire şi suprafeţe deţinute pe bază de contract, care pot fi sub 10 ha, dar cu toate acestea nu a instituit obligaţia şi în sarcina RNP Romsilva.

Atâta timp cât tratamentul juridic diferenţiat, stabilit prin Ordin, nu este determinat de situaţii obiectiv diferite, există fără urmă de îndoială un privilegiu, respectiv o discriminare, încălcându-se art. 16 din Constituţie, art. 6 şi 824 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că instanţa de fond şi-a limitat analiza doar la art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin, omiţând să analizeze în vreun fel art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1112/2018, text care are acelaşi caracter general, vag, de natură să încalce principiul previzibilităţii normei şi să permită abuzuri, premise sancţionate de către instanţa de fond cu ocazia anularii altor texte din Ordin, respectiv art. 5 alin. (4) şi art. 6 alin. (2) din Ordin.

Cert este faptul că prin art. 5 alin. (3) din Ordin se permite structurii cu competente de avizare/autorizare să stabilească şi să solicite "documentele şi documentaţiile tehnice care urmează să fie predate/preluate, necesare avizării noului ocol silvic, făcând menţiuni detaliate despre acestea în avizul pentru autorizarea funcţionării", fără să se indice care sunt aceste documente/documentaţii sau fără să indice minime elemente de identificare ale acestor documente/documentaţii.

Or, din moment ce condiţiile pentru înfiinţarea unui ocol sunt expres prevăzute de lege şi din moment ce chiar Ordinul nr. 1112/2018, la art. 5 alin. (1) şi art. 6 alin. (1), enumera expres documentele necesare pentru constituire, înserarea ulterioară a unor prevederi precum - stabilirea de documente şi documentaţii tehnice care urmează să fie predate/preluate - care nu au corespondent o cerinţă expresă de constituire a ocolului (prevăzută de lege), este nelegală.

Recurenta apreciază că textul în discuţie este contrar dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Dincolo de raţiunea textului de lege, motivul de nelegalitate invocat vizează situaţii faptice concrete, în sensul că marja largă de apreciere poate conduce la abuzuri din partea autorităţilor competente să solicite astfel de documente, aspect vătămător persoanei care solicită emiterea avizului.

În realitate, instanţa de fond nu a răspuns motivelor de nelegalitate invocate, rezumându-se să definească proiecţia stereografică 1970, să citeze prevederile art. 121 din Codul Silvic şi să facă o explicitare a acestui text de lege, aspecte care însă nu sunt de natură să susţină legalitatea art. 5 alin, 1 lit. j) din Ordin, art. 121 din Codul Silvic.

Nu se regăseşte la nivel de considerente nicio justificare a înlăturării susţinerilor în sensul că singura cerinţă prevăzută de Codul Silvic este aceea a dovedirii dreptului de proprietate asupra fondului forestier, proiecţia Stereografica 1970 neasigurând această dovadă, fiind o cerinţă suplimentară, impusă de Ordin doar în situaţia avizării/autorizării ocoalelor silvice de regim.

În vederea avizării/autorizării ocolului silvic de regim, art. 5 alin. (1) lit. j) din Ordin impune depunerea inventarului de coordonate în sistemul de proiecţie stereo 70 alături de: cererea pentru avizare, copia de pe actele de constituire/identificare a constituitorului solicitant, copia de pe actele de proprietate a terenurilor, înscrisurile prin care se reglementează organizarea, funcţionarea şi desfăşurarea activităţii ocolului silvic în curs de înfiinţare şi anume act constitutiv, statut, regulament de organizare şi funcţionare, organigramă, statut de personal, amenajament sau descrieri parcelare din amenajament (când nu există amenajament propriu), programul de conformare şi actele de punere în valoare a masei lemnoase neautorizată la tăiere.

Instanţa de fond pierde din vedere faptul ca documentaţia enumerată de Ordin, cu excepţia inventarului de coordonate în sistemul de proiecţie stereo 70, are un corespondent direct sau indirect în normele juridice cu forţă juridică superioară: actele de organizare, funcţionare şi desfăşurare a activităţii în Legea nr. 31/1990, Ordonanţa 26/2000 sau Legea nr. 15/1990; amenajamentul în Codul Silvic (art. 121); actele de personal în legislaţia muncii etc.

Instanţa de fond a omis să-şi raporteze raţionamentul la art. 10, art. 12, art. 13 şi pct. 23 din Anexa la Codul Silvic, care instituie o singură obligaţie la data constituirii ocolului silvic de regim cu privire la suprafeţele de fond forestier şi anume deţinerea acestora în proprietate de către solicitanţi. Or, intabularea şi/sau înscrierea provizorie, sunt operaţiuni care adaugă la lege, impunând pe lângă dovezile care atestă dreptul de proprietate şi cadastru/intabulare/înscriere provizorie, cu încălcarea normelor de tehnică legislativă din Legea 24/2000.

Conform art. 77 din Legea 24/2000 "ordinele cu caracter normativ (...) se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului" deci, nu pot adaugă la lege. Textul din Ordin ar fi legal exclusiv în măsura în care condiţia în discuţie ar fi impusă prin lege, ceea ce însă nu este cazul.

Reţinerea instanţei de fond în sensul că "fiind o condiţie aplicabilă indiferent de titularul dreptului de proprietate, nu se poate susţine teza discriminării (...)", este greşită, urmare a interpretării izolate a art. 121 din Codul Silvic, fără o raportare a acestui text la art. 5 alin, (1) lit. j) din Ordin, text care interesează, şi la art. 10, art. 12 şi art. 13 din Codul Silvic.

Discriminarea nu se analizează în raport de "titularii dreptului de proprietate" vizaţi de art. 121 din Codul Silvic, acest text nefiind în discuţie, nefăcând obiectul analizei.

Se menţine astfel şi cu referire la acest text din Ordin, acelaşi tratament discriminatoriu, cu încălcarea art. 16 din Constituţiei, din moment ce art. 7 din Ordin, care reglementează avizarea ocoalelor silvice de stat, nu prevede obligaţia depunerii inventarului de coordonate, precum art. 5 alin. (1) lit. j). Legea este una pentru toţi în sensul ca dovada dreptului de proprietate se face în aceleaşi condiţii, cu recomandarea general valabilă a întabulării. Este de notorietate faptul că RNP Romsilva administrează fond forestier proprietate publică a statului neintabulat şi neînscris nici măcar provizoriu în Cartea Funciară. Cu toate acestea, în cazul ocoalelor silvice de stat este permisă înfiinţarea în lipsa acestor măsurători, în opoziţie cu situaţia ocoalelor silvice de regim.

În plus, se poate susţine că există inclusiv o restricţie a exerciţiului dreptului la constituire (art. 190 C. civ.), mai ales în contextul în care aceasta restricţie nu vizează toate tipurile de ocoale, fiind încălcat inclusiv art. 53 din Constituţiei. Cert este faptul că limitarea nu derivă din Codul Silvic, rezultând exclusiv din Ordin, prin care se adaugă la lege, instituindu-se criterii noi de îndeplinit pentru constituitorii de ocoale silvice de regim.

3.3. Reclamanta A. a formulat, în temeiul art. 471 alin. (3) C. proc. civ., şi recurs incident, împotriva aceleiaşi sentinţe, solicitând înlăturarea şi înlocuirea considerentelor cu menţinerea soluţiei cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate.

Astfel, se susţine că urmare a interpretării eronate a art. 6 si 8 din Legea 21/1996, precum şi a art. 16 din Legea 24/2000, apar greşite considerentele instanţei de fond de la pagina 13, paragraf 5 şi anume:

"în ceea ce priveşte criticile privind încălcarea prevederilor art. 6 şi 8 din Legea 21/1996, precum şi cele ale art. 15 din Legea 24/2000, acestea sunt apreciate ca neîntemeiate de către Curte întrucât nu sunt îndeplinite situaţiile premise avute şi vedere de către legiuitor la edictarea normelor precitate: deşi există o situaţie discriminatorie (...) nu s-a dovedit denaturarea concurenţei şi detrimentul beneficiarilor serviciilor prestate, după cum paralelismele invocate nu exista (...)".

Deşi instanţa de fond reţine că tratamentul stabilit prin Ordin este discriminatoriu cu privire la înfiinţarea ocoalelor, constituitorii ocoalelor de regim, neavând dreptul să aducă la constituire suprafeţe deţinute pe baza de contracte de administrare (şi ocoalele de regim încheie contracte de administrare, conform art. 10 alin. (3) C.Silvic) spre deosebire de constituitorul RNP Romsilva căruia i se recunoaşte acest drept prin Ordin, nu reţine incidenţa art. 16 din Constituţie. Cert este faptul că tratamentul diferit, prejudiciabil nu are absolut nicio justificare obiectiva şi rezonabilă, aşa cum cere Curtea Constituţională şi practica sa, alta decât cea nelegală, expusă chiar de către Minister şi anume asocierea RNP Romsilva - unităţi administrativ teritoriale.

Se mai susţine că tratamentul discriminatoriu, reţinut de instanţa de fond, îl reprezintă premisa suficientă pentru incidenţa art. 6 şi 83 din Legea concurenţei nr. 21/19964, libertatea de acţiune a constituitorilor ocoalelor de regim şi activitatea în sine a ocoalelor de regim fiind îngrădită de situaţia favorabilă atribuită prin Ordinul constituitorului RNP Romsilva şi ocoalelor sale de stat.

Prevederile art. 16 din Legea nr. 24/2000, care, pentru evitarea paralelismelor, interzic instituirea aceloraşi reglementari şi mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ, contrar interpretării instanţei de fond, aceeaşi reglementare care îi conferă RNP Romsilva dreptul să se raporteze la suprafeţele proprietatea publică a unităţilor administrativ teritoriale, pentru atingerea pragului minim de suprafaţă impus de Codul Silvic, a fost repetată în articolele a căror nulitate s-a invocat.

Textele din Ordin produc efecte retroactive, şi opoziţie cu considerentul instanţei de fond de la pagina 18, penultimul paragraf.

Instanţa de fond reţine că norma respectivă are efect pentru viitor, însă stabileşte obligaţii în sarcina ocoalelor care au fost deja autorizate.

Obligaţia stabilită prin text - de transmitere a măsurătorilor stereo 70 - prin faptul că se aplică fără distincţie, inclusiv ocoalelor silvice de regim deja constituite, produce efecte retroactive, cu încălcarea art. 6 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 54 din Legea 24/2000, texte cărora instanţa de fond le-a dat o interpretare eronată.

Scopul normei este evident. Ordinul legiferează, ca cerinţa de avizare existenţa şi transmiterea inventarului de coordonate şi impune această obligaţie, sub forma normelor tranzitorii, şi ocoalelor deja în fiinţă, sancţiunea nerespectării fiind calificarea suprafeţelor fără inventar de coordonate ca neeligibile, cu consecinţa imediată a desfiinţării ocoalelor de regim şi cauză.

Cert este faptul că norma tranzitorie invocată stabileşte condiţii suplimentare pentru ocoalele deja înfiinţate în sensul că le obligă să efectueze măsurătorile stereo 70, doar astfel putând acestea să îşi aducă la îndeplinire obligaţia de predare a acestor măsurători.

Situaţia juridică ce s-a născut în temeiul legii vechi o constituie dobândirea personalităţii juridice a ocolului silvic - cu toate drepturile şi obligaţiile pe care aceasta le implică, prin înscrierea în registru, după ce a avut loc verificarea legalităţii cererii de avizare şi a tuturor actelor aferente, acte din care nu au făcut parte inventarul de coordonate şi sistemul de proiecţie stereo 70 (aceasta condiţie este introdusa prin Ordinul nr. 1112/2018).

În realitate obligaţia de predare a inventarului de coordonate este o obligaţie afectată de o condiţie cauzală (adică de fapta unor terţe persoane) şi suspensivă (când de realizarea ei depinde naşterea raportului juridic obligaţional).

Cu alte cuvinte, obligaţia de predarea a inventarului de coordonate depinde de fapta unor terţi şi nu se naşte în sarcina ocolului decât după ce terţii realizează măsurătorile şi predau ocolului inventarul de coordonate.

Instanţa de fond a apreciat ca fiind legal textul prin care se instituie asemenea obligaţii cu încălcarea dispoziţiilor anterior expuse, pierzând din vedere inclusiv tratamentul inegal în sensul că aceste obligaţii există din nou doar pentru ocoalele de regim, deşi dovada dreptului de proprietate şi recomandarea efectuării cadastrului/întabulării ar trebui să fie tratată identic, fie că vorbim de ocoale de stat, fie de ocoale de regim, precum şi faptul că această obligaţie nu există în vechiul Ordin.

4. Apărările formulate în cauză

A. a formulat întâmpinare şi recurs incident prin care a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca nefondat.

Pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor a formulat Note scrise.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursurile principale sunt nefondate, iar recursul incident este inadmisibil.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

5.1. În ceea ce priveşte recursurile principale

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi răspunde prin considerente comune.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 1112/20018 a fost aprobat conţinutul registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, modelul documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, procedura de constituire şi autorizare pentru toate ocoalele silvice şi atribuţiile acestora, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin.

Totodată, Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 904/2010 pentru aprobarea Procedurii privind constituirea şi autorizarea ocoalelor silvice şi atribuţiile acestora, modelul documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, precum şi conţinutul Registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 29 iunie 2010, cu modificările ulterioare, s-a abrogat începând cu data intrării în vigoare a Ordinului 1112/2018.

Recurenta-reclamantă a înţeles să critice ordinul pe motiv că o parte din dispoziţiile sale intră în conflict cu prevederile Codului Silvic, în aplicarea căruia a fost emis, fie adăugând în mod nepermis la acesta, fie fiind contrare prevederilor sale şi stabilind astfel un regim discriminatoriu în defavoarea ocoalelor silvice de regim, pe care le reprezintă.

Instanţa de fond a admis, în parte, acţiunea, soluţie care este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea instanţei de fond îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) şi c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală

Înalta Curte constată că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că trebuie făcută distincţie între înfiinţarea ocolului silvic şi derularea activităţii pe bază de contract de administrare sau prestări servicii.

Înfiinţarea ocoalelor silvice de stat se realizează de către RNP Romsilva pe baza suprafeţelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică a statului asupra căruia exercită un drept de administrare.

Înfiinţarea ocoalelor silvice de regim se realizează de către unităţi administrativ-teritoriale pe baza suprafeţelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică şi privată a lor.

Ca atare, Codul silvic nu recunoaşte soluţia eclectică introdusă prin Ordinul 1112/2018, aceea de înfiinţare a unui ocol silvic de stat de către RNP Romsilva pe baza suprafeţelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (total sau parţial).

Faptul că un ocol silvic de stat poate administra sau asigura servicii silvice, după caz, şi pentru alte proprietăţi forestiere, inclusiv fondul forestier aflat în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, pe bază de contracte nu implică în mod necesar dreptul acestuia de a utiliza acele suprafeţe pentru înfiinţarea sa. Aceasta întrucât încheierea unui contract de administrare sau de prestări servicii presupune existenţa unui ocol silvic deja înfiinţat, respectiv titular al capacităţii de folosinţă.

Soluţia adoptată prin actul administrativ a cărui anulare se solicită creează o situaţie mai favorabilă pentru ocoalele de stat în sensul că acestea pot administra fondul forestier aflat în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale "în baza legii" (ca efect al înfiinţării sale pe baza suprafeţelor respective) şi nu pe cale de excepţie, în temeiul unui contract de administrare, aşa cum prevede art. 12 alin. (1) teza finală din Codul silvic.

Prin soluţiile adoptate, actul administrativ atacat derogă şi completează în mod nepermis actul normativ cu forţă juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis, astfel încât, criticile formulate fiind întemeiate se impun a fi admise cu consecinţa anulării textelor criticate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 6 şi 8 din Legea 21/1996 precum şi cele ale art. 15 din Legea 24/2000, în mod corect au fost apreciate ca neîntemeiate de către instanţa de fond, întrucât nu sunt îndeplinite situaţiile premise avute în vedere de către legiuitor la edictarea normelor precizate.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 5 alin. (1) lit. h) şi art. 5 alin. (3)

Înalta Curte apreciază că în mod corect s-a constatat netemeinicia criticilor având în vedere că terţul la care face referire reclamanta este tocmai entitatea care are competenţa să exercite, în numele constituitorului, administrarea fondului forestier sau serviciile silvice contractate de acesta, respectiv ocolul silvic. Schimbul de informaţii tehnice se face între ocolul de la care se preiau suprafeţele şi ocolul care le primeşte în vederea constituirii sale, respectiv între entităţile competente din punct de vedere tehnic, astfel că folosirea denumirii de terţ, în acest context, este improprie.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 5 alin. (1) lit. j)

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut netemeinicia criticilor având în vedere că cerinţa respectivă nu este nici discriminatorie şi nici excesivă.

Proiecţia Stereografică 1970 reprezintă proiecţia cartografică oficială a României. Ca urmare a Decretului nr. 305 din septembrie 1971, emis de către Consiliul de Stat al României, în sectorul civil al ţării s-a decis înlocuirea proiecţiei Gauss-Kruger cu o nouă proiecţie denumită proiecţia Stereografică 1970. Toate lucrările topo-geodezice efectuate pe teritoriul României sunt executate în sistem de proiecţie Stereo 70 sau Stereografic 1970: hărţi şi planuri cadastrale, hărţi topografie etc.

În timp ce alin. (1) al textului suscitat consacră regula întabulării dreptului de proprietate publică asupra terenurilor din fondul forestier în baza actelor de proprietate şi a documentaţiei cadastrale întocmite conform prevederilor legale (adică în sistem Stereo70), alin. (2) consacră soluţia de excepţie a înscrierii provizorii, în lipsa actelor de proprietate, menţinând însă soluţia referitoare la chestiunea tehnică, respectiv determinarea limitelor în sistem Stereografic 1970.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 5 alin. (4) şi art. 6 alin. (2)

Înalta Curte constată că temeinic şi legal s-a reţinut că textul art. 5 alin. (4) şi art. 6 alin. (2) este neclar şi imprecis, formularea este mult prea vagă şi fără repere obiective, fiind greu de apreciat la ce s-ar putea referi în condiţiile în care documentele care justifică îndeplinirea cerinţelor prevăzute de Codul Silvic au fost enumerate de o manieră acoperitoare, astfel încât s-a constatat că, normele criticate sunt lipsite de previzibilitate, criticile reclamantei fiind întemeiate sub acest aspect.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 21 alin. (6)

Înalta Curte are în vedere faptul că şeful de ocol silvic face parte din categoria personalului silvic a cărui statut este reglementat prin O.U.G. nr. 59/2000, normă specială care nu conţine dispoziţii exprese referitoare la delegare.

Instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că regimul juridic aplicabil delegării şi/sau exercitării cu caracter temporar a funcţiei de şef de ocol silvic este cel prevăzut în Legea 188/1999 completată cu Codul muncii, materia statutului personalului silvic nu se poate statua prin acte administrative cu caracter normativ ci numai prin norme cu caracter de lege organică (Legea 427/2001 de aprobare a O.U.G. nr. 59/2000 având acest caracter), iar emitentul ordinului atacat a depăşit mandatul acordat prin art. 15 alin. (4) din Codul silvic.

Astfel, a fost reţinută întemeiată critica reclamantei privind încălcarea ierarhiei actelor normative.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 27 alin. (1) şi (2) s-a reţinut că norma respectivă are efect pentru viitor însă stabileşte obligaţii în sarcina ocoalelor care au fost deja autorizate.

Din perspectiva necesităţii depunerii inventarului de coordonate, s-a reţinut că cerinţa nu este excesivă şi nici discriminatorie, însă, în ceea ce priveşte caracterul rezonabil al termenelor stabilite în cele două aliniate, în mod corect instanţa de fond a apreciat criticile reclamantei ca fiind întemeiate.

Ordinul 1112/2018 a fost publicat în Monitorul Oficial Nr. 1.051 din 12 decembrie 2018, moment la care a şi intrat în vigoare.

Pe de altă parte Ordinul 904/2010 nu prevedea o astfel de condiţie pentru constituirea ocoalelor silvice, iar realizarea inventarului de coordonate în sistemul de proiecţie stereo 70 pentru întreg fondul forestier este o operaţiune care presupune activităţi în teren alături de depunerea de documentaţii supuse avizării şi/sau aprobării din punct de vedere tehnic, anterior predării ei către beneficiar, proceduri care au la rândul lor termene de realizare.

În aceste condiţii, stabilirea unor termene aşa de strânse pentru depunerea inventarului de coordonate, fără a ţine seama de faptul că, cel puţin ieşirea în teren în perioada decembrie- martie este supusă condiţiilor climatice specifice perioadei şi formei de relief pe care se găseşte fondul forestier şi fără ca aceste termene să fie coordonate cu termenele legale stabilite pentru procedurile administrative prealabile furnizării unei documentaţii valide din punct de vedere tehnic şi legal, reprezintă o încălcare a cerinţei ca termenul să fie adecvat, rezonabil, expresie a principiului securităţii juridice, aspect care a atras nelegalitatea normelor incriminate.

În ceea ce priveşte nelegalitatea art. 28 alin. (2) s-a reţinut că limitele în care pârâtul avea competenţa să legifereze erau cele stabilite de art. 15 alin. (4) din Codul silvic conform căruia prin ordin se putea statua asupra conţinutului registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, a modelului documentelor de constituire, organizare şi funcţionare şi asupra procedurii de constituire şi autorizare pentru toate ocoalele silvice şi a atribuţiilor acestora.

Suspendarea activităţii ocolului nu face parte din procedura de constituire şi nici din categoria atribuţiilor acestuia, această sancţiune fiind trecută de altfel în categoria normelor tranzitorii şi finale.

Astfel fiind, s-a reţinut că se depăşeşte mandatul acordat prin prevederile art. 15 alin. (4) din Codul silvic, fiind încălcată competenţa de legiferare şi principiul ierarhiei normelor juridice.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a reţinut că actul administrativ cu caracter normativ este parţial nelegal, iar acţiunea reclamantei se dovedeşte întemeiată şi urmează a fi admisă, în parte, cu consecinţa anulării prevederilor art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) şi c) tezele finale, art. 11 alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (4), art. 6 alin. (2), art. 24 alin. (6), art. 27 alin. (1) şi (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul MAP nr. 1112/2018.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

5.2. În ceea ce priveşte recursul incident formulat de reclamantă

Înainte de a analiza motivele invocate în recursul incident, Înalta Curte constată că acesta este inadmisibil, având în vedere faptul că reclamanta a formulat şi recurs principal.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 491 C. proc. civ.:

"(1) Recursul incident şi recursul provocat se pot exercita, în cazurile prevăzute la art. 472 şi 473, care se aplică în mod corespunzător. Dispoziţiile art. 488 rămân aplicabile."

Articolul 472 C. proc. civ. prevede că:

"(1) Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe.

(2) Dacă apelantul principal îşi retrage apelul sau dacă acesta este respins ca tardiv, ca inadmisibil ori pentru alte motive care nu implică cercetarea fondului, apelul incident prevăzut la alin. (1) rămâne fără efect."

De asemenea, conform art. 473 C. proc. civ.:

"În caz de coparticipare procesuală, precum şi atunci când la prima instanţă au intervenit terţe persoane în proces, intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să declare în scris apel împotriva altui intimat sau a unei persoane care a figurat în primă instanţă şi care nu este parte în apelul principal, dacă acesta din urmă ar fi de natură să producă consecinţe asupra situaţiei sale juridice în proces. Dispoziţiile art. 472 alin. (2) se aplică în mod corespunzător."

Obiectivul urmărit prin consacrarea instituţiei procesuale a recursului incident este acela de a conferi intimatului din recursul principal un mijloc procesual prin care să solicite reformarea hotărârii atacate de partea adversă, în situaţia în care acesta nu a exercitat recurs sau interesul de a declara recurs incident se naşte în ipoteza în care partea adversă exercită calea de atac şi există riscul reformării hotărârii atacate într-un sens care să îi prejudicieze situaţia juridică stabilită prin respectiva hotărâre.

Declararea recursului incident este condiţionată de existenţa unui recurs principal, ceea ce demonstrează caracterul său incident, cu toate consecinţele ce decurg din această delimitare.

Astfel, deşi recursul incident se grefează pe recursul principal, totuşi, nu urmează întotdeauna soarta acestuia şi nu poate fi considerat un accesoriu al acestuia.

Scopul recursului incident este acela de a obţine reformarea hotărârii, iar intimatul trebuie să justifice un interes pentru a-l exercita. Aprecierea interesului se va face în raport cu dispozitivul şi considerentele hotărârii atacate, prin care intimatului nu i s-a dat satisfacţie deplină, rămânând însă în cadrul substanţial obiectiv al judecăţii în primă instanţă, motivele sale de recurs neputând să conţină cereri noi, întrucât se opun dispoziţiile art. 478 alin. (3) din C. proc. civ.

Având în vedere dispoziţiile art. 491 C. proc. civ., precum şi faptul că reclamanta a formulat şi recurs principal, Înalta Curte va respinge recursul incident, ca inadmisibil.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursurile principale, iar recursul incident va fi respins, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondate recursurile principale declarate de recurenta - reclamantă A. şi de recurentul - pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 233/2019 din 3 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge ca inadmisibil recursul incident declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva aceleiaşi sentinţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 07 aprilie 2022.