Territorial jurisdiction for public authority plaintiff in administrative litigation under exclusive jurisdiction rule of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 mai 2022, sub nr. x/2022, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea, prin primar A., a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa în contradictoriu cu pârâţii Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţiilor şi Ministerul Investiţiilor Europene - Direcţia Generală Regională Programe Europene Competitivitate, să dispună suspendarea actului administrativ unilateral, titlul de creanţă constând în Notificarea privind situaţia cererii de plată nr. 1-document 3131 din 11.01.2022 şi a măsurilor de aplicare a unei corecţii financiare de 25 % pentru contractul nr. x din 17.08.2021 şi a respingerii la plată a sumei de 265.105,75 RON ca fiind nelegală şi netemeinică, precum şi a Deciziei nr. 228 din 11.01.2022 de soluţionare a contestaţiei.

În drept, reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile contractului de finanţare, pe normele legale cuprinse în Legea nr. 98/2016, precum şi pe cele cuprinse în H.G. nr. 395/2016.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 3893 din 12 iulie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Iaşi.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Bucureşti a reţinut că, întrucât procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare sau nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare este atât un titlu de creanţă, dar şi un titlu executoriu la expirarea termenului de plată, iar Codul de procedură fiscală şi C. proc. civ. au acordat debitorului, în speţă autorităţii publice reclamante, posibilitatea de a se adresa cu contestaţie la executare la instanţa de la sediul său, şi în procedura contenciosului administrativ trebuie să îi fie acordat acelaşi beneficiu reclamantei.

A mai reţinut tribunalul că art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează norma de competenţă în ipoteza raportului juridic litigios dintre autorităţile şi instituţile publice, în calitate atât de reclamante, dar şi de pârâte, situaţie în care reclamantul şi pârâtul se află în acelaşi raport de putere. Astfel, deşi atât reclamanta, cât şi pârâtul, sunt persoane juridice de drept public aflate în acelaşi raport de putere, reclamanta a acţionat în judecată pârâtul pentru protecţia drepturilor sale, fiind destinatara actului administrativ contestat.

Prin urmare, întrucât reclamanta nu a formulat cererea de chemare în judecată pentru îndeplinirea prerogativelor de putere publică, ci a acţionat în calitate de persoană vătămată în sensul Legii nr. 554/2004, de destinatar al actului administrativ contestat, impunându-se să beneficieze de aceeaşi protecţie ca şi persoana juridică de drept privat, prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a nu îi sunt aplicabile, nefiind destinatara şi nici beneficiara acestor norme.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Iaşi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.09.2022, sub nr. x/2022.

2.2. Prin sentinţa nr. 732 din 11 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Iaşi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu; a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal; în temeiul art. 134 din C. proc. civ. a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie Tribunalul Iaşi a reţinut, în esenţă, că prin normele cuprinse la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul are calitatea de instituţie publică, acesta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, fără să se instituie vreo distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l calitatea reclamantului de instituţie publică.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 31.03.2023, sub nr. x/2022.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, din punct de vedere teritorial, competenţa de soluţionare a acţiunii directe de contencios administrativ aparţine exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul reclamantului, în cazul acţiunii formulate de reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat, respectiv exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în cazul acţiunii formulate de reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, conform.

În speţă, din actele şi lucrările dosarului rezultă că obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamantă, întemeiat pe dispoziţiile contractului de finanţare, pe normele legale cuprinse în Legea nr. 98/2016, precum şi pe cele cuprinse în H.G. nr. 395/2016, îl constituie solicitarea de suspendare a actului administrativ unilateral constând în notificarea privind situaţia unei cereri de plată şi a măsurilor de aplicare a unei corecţii financiare, precum şi a d eciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Problema care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe vizează norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, raportat la calitatea reclamantei, în condiţiile în care art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede o altă competenţă teritorială, specială, care să poată fi avută în vedere de către instanţă, ci face trimitere la Legea nr. 554/2004.

Aşa cum reiese din considerentele consemnate la pct. 2.1. şi 2.2. din prezenta decizie, instanţele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce priveşte consecinţele pe care le atrage calitatea reclamantei de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunţat rezultă că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul din cauză are calitatea de instituţie publică, acesta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 96 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, având denumirea marginală "Personalitatea juridică a unităţilor administrativ-teritoriale" stipulează, la alin. (1), că "unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu."

De asemenea, art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, defineşte noţiunea de "instituţii publice locale" prin referire la "denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora".

Pornind de la aceste definiţii cărora li se circumscrie reclamanta Comuna Ciurea, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a acţiunii reclamantei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, aşa cum s-a precizat, în funcţie de calitatea acestuia.

Cum legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în funcţie de calitatea pârâtului, distincţia făcându-se prin raportare exclusivă la calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că, deşi legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenţei teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorităţi publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituţie publică şi o autoritate publică (cu sublinierea distincţiilor realizate între cele două noţiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conţinutul art. 10 alin. (3) şi care utilizează ca reper exclusiv calitatea reclamantului şi distincţia dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte şi calitatea de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, pe de altă parte, neavând relevanţă dacă pârâtul este sau nu o autoritate publică.

În egală măsură, este de observat că normele cuprinse la art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu disting, de asemenea, în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competenţă cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca atare, deşi în cauza pendinte reclamanta acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa în ipoteza în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speţă, instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenţei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuţii corecte şi clare a cauzelor între instanţe de pe acelaşi palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiaşi cereri la mai multe instanţe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanţi care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluţii diferite; precum şi o reducere a cheltuielilor procedurale.

Aşadar, aplicarea în speţă a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în speţă competenţa teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din aceeaşi lege, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituţie publică.

În acest context, având în vedere calitatea de entitate publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea şi a locului situării sediului pârâtului, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru considerentele arătate la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea, prin primar A., în contradictoriu cu pârâţii Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţiilor şi Ministerul Investiţiilor Europene - Direcţia Generală Regională Programe Europene Competitivitate, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.