Scope of administrative-patrimonial liability for illegal fiscal acts: exclusion of litigation costs and evidentiary standard for moral damages

Şedinţa publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 2 februarie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, a solicitat instanţei să dispună:

a) obligarea pârâtei la repararea prejudiciului în cuantum total de 462.240,22 RON, cauzat prin emiterea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 24/01.03.2016 a Administraţiei Fondului pentru Mediu - Direcţia Juridică şi Resurse Umane - Serviciul Contencios, a Deciziei de impunere nr. x/17.12.2015 şi a Raportului de inspecţie fiscală nr. x/17.12.2015 emise de pârâtă, constând în:

- prejudiciu material în valoare de 153.490,33 RON cuprinzând: 7.410 RON cheltuieli efectuate pentru formularea şi înregistrarea contestaţiei împotriva deciziei de impunere nr. x dec. 2015 şi a raportului de inspecţie fiscală nr. 142/17 dec. 2015, cheltuieli constând în onorariu avocaţial; 6.267,62 RON reprezentând sumele cheltuite în cadrul dosarului nr. x/2016 al Curţii de Apel Alba Iulia, ce a avut ca obiect cererea de chemare în judecată prin care a solicitat anularea deciziei de impunere nr. x/2015, a raportului de inspecţie fiscală nr. x/2015 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 24/2016, admisă în parte, în proporţie de 61,75% din sumele contestate, prin sentinţa civilă nr. 239/2017 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosarul nr. x/2016; 11.401 RON reprezentând sumele cheltuite în cadrul dosarului nr. x/2016 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ce a avut ca obiect recursurile împotriva sentinţei nr. 239/2017 a Curţii de Apel Alba Iulia formulate de reclamantă şi de pârâtă, cu privire la care instanţa s-a pronunţat prin decizia nr. 566/03.02.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2016; 128.411,71 RON reprezentând cheltuielile cu scrisorile de garanţie bancară nr. x şi nr. x emise de B. S.A, depuse la Administraţia Fondului pentru Mediu, în temeiul art. 235 din Codul de procedura fiscală aprobat prin Legea nr. 207/2015, în vederea neînceperii ori suspendării executării silite a obligaţiilor fiscale suplimentare stabilite prin decizia de impunere nr. x/2015;

- cuantumul prejudiciului moral în valoare de 308.750 RON;

b) obligarea pârâtei la plata dobânzii legale aferente sumelor datorate de la data introducerii cererii de chemare în judecată şi până la data plăţii efective;

c) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată aferente litigiului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 85 din 12 aprilie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu şi a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 128.411,71 RON reprezentând prejudiciu material şi dobânda legală aferentă acestei sume, începând cu data introducerii cererii de chemare în judecată şi până la data plăţii efective. Totodată, a respins în rest acţiunea reclamantei.

3. Recursul principal exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 85 din 12 aprilie 2022 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a exercitat recurs pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susţinut că instanţa de fond a pronunţat sentinţa cu încălcarea prevederilor art. 235 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură fiscală, referitoare la efectul suspensiv de executare al contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale prin care se stabilesc creanţe fiscale şi la rămânerea fără obiect a scrisorii de garanţie, norme de drept care ar fi condus la concluzia că nu pot fi imputate autorităţii fiscale cheltuielile efectuate de reclamantă cu scrisorile de garanţie bancară.

Pentru acest motiv, a solicitat casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii reclamantei

4. Apărările formulate în cauză. Recursul incident

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar la data de 5 august 2022, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtă, ca nefondat, arătând, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a recurentei-pârâte.

Odată cu întâmpinarea, intimata-reclamantă a depus şi recurs incident întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinţei de fond şi rejudecarea pe fond a cererii de chemare în judecată cu consecinţa admiterii acesteia în totalitate, astfel cum a fost formulată, cu obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În dezvoltarea recursului incident, după o expunere a contextului factual al cauzei, a susţinut că prin sentinţa atacată au fost încălcate reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii [critică întemeiată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ..], încălcarea constând în aceea că, pe de o parte, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că cererea privind plata sumei de 25078,62 RON trebuia soluţionată de o altă instanţă din cauza naturii civile a pretenţiilor şi a fundamentului juridic al răspunderii civile delictuale, după ce, prin încheierea din 4 aprilie 2022, verificându-şi din oficiu competenţa, conform art. 131 din C. proc. civ., a constatat că este competentă din punct de vedere general, material şi teritorial să soluţioneze cauza, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, recurenta- reclamantă a susţinut că, odată ce a apreciat că unele capete de cerere sunt de competenţa instanţei de drept comun, Curtea de apel ar fi trebuit să facă aplicarea prevederilor art. 99 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta- reclamantă a formulat următoarele critici:

- aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, care reglementează repararea integrală a prejudiciului prin antrenarea răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţii publice, instanţa stabilind în mod artificial şi arbitrar că prejudiciul care se impune a fi reparat nu ar putea include şi cheltuielile de judecată;

- încălcarea şi/sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1381 din C. civ., privind repararea integrală a prejudiciului produs prin fapta ilicită constând în emiterea nelegală a actelor administrative fiscale anulate prin hotărâre judecătorească;

- încălcarea şi/sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 252 şi 257 din C. civ., precum şi a jurisprudenţei constante a instanţelor naţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la dovedirea prejudiciului moral cauzat prin fapta ilicită.

Recurenta-pârâtă a depus întâmpinare faţă de recursul incident, invocând excepţia nulităţii acestuia pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinarea formulată faţă de recursul incident, solicitând respingerea excepţiei nulităţii recursului, cu consecinţa admiterii acestuia pentru argumentele invocate, pe care le-a reiterat.

5. Aspecte procedurale

La termenul din 27 aprilie 2023, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului incident, invocată de recurenta-pârâtă, reţinând că, astfel cum au fost dezvoltate prin memoriul de recurs, criticile părţii se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând hotărârea atacată prin raportare la criticile invocate în cererile de recurs, la apărările şi susţinerile formulate prin întâmpinările depuse în cauză, precum şi la dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate şi le va respinge pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Aşa cum reiese din expunerea rezumativă cuprinsă în cap. I din prezenta decizie, recurenta- reclamantă a învestit Curtea de apel cu o acţiune în despăgubire întemeiată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, tinzând la repararea prejudiciului material şi moral în cuantum total de 462240,22 RON, pretins a fi fost cauzat prin emiterea, de către autoritatea publică pârâtă, a unor acte administrative fiscale anulate prin sentinţa civilă nr. 239 din 6 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin decizia nr. 566 din 3 februarie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Sumele pretinse în prezenta cauză constau, în esenţă, în: cheltuieli efectuate de recurenta- reclamantă în procedura administrativă şi judiciară (fond şi recurs) de contestare a actelor administrative fiscale; cheltuieli cu scrisorile de garanţie bancară depuse la Administraţia Fondului pentru Mediu în temeiul art. 235 din Codul de procedură fiscală; prejudiciul moral ce rezidă, conform susţinerilor recurentei- reclamante, în îngreunarea mersului afacerilor şi în afectarea imaginii în mediul de afaceri; dobânda legală aferentă sumelor solicitate.

Soluţia primei instanţe, de admitere în parte a acţiunii, doar cu privire la suma de 128.411,71 RON aferentă scrisorilor bancare, reprezentând prejudiciu material şi dobânda legală aferentă acestei sume, reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente litigiului, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar în urma evaluării conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ.

Analizând punctual critica formulată în cadrul recursului principal declarat de autoritatea fiscală, Înalta Curte reţine că art. 235 din Codul de procedură fiscală adoptat prin Legea nr. 207/2015, text invocat în recurs, reglementează suspendarea executării silite în cazul depunerii unei scrisori de garanţie/poliţă de asigurare de garanţie.

Conform alin. (1) din acest articol,

"În cazul contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale prin care se stabilesc creanţe fiscale, potrivit prezentului cod, inclusiv pe timpul soluţionării acţiunii în contencios administrativ, executarea silită se suspendă sau nu începe pentru obligaţiile fiscale contestate dacă debitorul depune la organul fiscal competent o scrisoare de garanţie/poliţă de asigurare de garanţie la nivelul obligaţiilor fiscale contestate şi neachitate la data depunerii garanţiei. Valabilitatea scrisorii de garanţie/poliţei de asigurare de garanţie trebuie să fie de minimum 6 luni de la data emiterii."

Realitatea şi cuantumul cheltuielilor pretinse cu titlu de prejudiciu material, constând în comisioanele bancare plătite pentru emiterea scrisorilor de garanţie, au fost reţinute în mod judicios de prima instanţă pe baza probelor administrate, iar cadrul legal aplicabil relevă legătura de cauzalitate între actele administrative fiscale emise nelegal şi depunerea scrisorilor de garanţie pentru care au fost achitate comisioanele bancare, acest demers vizând înlăturarea efectului executoriu până la finalizarea procedurilor de contestare.

În consecinţă, motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum a fost dezvoltat de recurenta-pârâtă, este nefondat.

În ceea ce priveşte recursul incident al reclamantei, un prim set de critici, încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se referă la încălcarea unor norme de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, în soluţionarea capătului de cerere privind acordarea de despăgubiri constând în cheltuielile de judecată efectuate pentru contestarea actelor administrative fiscale nelegale.

Tot cu referire la cheltuielile de judecată, recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constând în încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 1381 din C. civ.

Pentru că vizează regimul juridic al acţiunii în despăgubire în contenciosul administrativ, aceste critici vor fi grupate şi analizate împreună.

Astfel, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 instituie o cale procesuală de angajare a răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţilor şi instituţiilor publice, care, aşa cum prevede art. 575 alin. (1) din Codul administrativ, răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau prin nesoluţionarea în termen a acesteia.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta nu a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Alineatele (2) şi (3) ale aceluiaşi articol prevăd că acţiunile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente şi se supun normelor Legii nr. 554/2004 în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru.

Prin urmare, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ şi supunându-se regulilor specifice acestuia sub aspect procesual.

În planul dreptului material, pentru care Legea contenciosului administrativ nu conţine dispoziţii dezvoltate, răspunderea administrativ- patrimonială a autorităţii publice este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute în art. 577 din Codul administrativ, care nu constituie decât o adaptare a condiţiilor generale ale răspunderii delictuale reglementate în C. civ., luând în considerare specificul raporturilor de drept administrativ:

a) actul administrativ contestat este ilegal;

b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale;

c) între actul ilegal şi producerea prejudiciului există unui raport de cauzalitate;

d) existenţa culpei autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia.

La baza angajării răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţilor publice stă, aşadar, conduita culpabilă şi vătămătoare în raportul de drept administrativ, conduită care constă în emiterea unui act nelegal, în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau în nerezolvarea cererii în termenul prevăzut de lege şi se află în raport de cauzalitate cu prejudiciul a cărui acoperire se solicită.

În schimb, cheltuielile de judecată efectuate pentru desfăşurarea procesului având ca obiect contestarea actelor administrative nelegale sunt fundamentate pe ideea de culpă procesuală şi nu se află, faţă de actul administrativ nelegal, într-o legătură de cauzalitate care să se încadreze în prevederile mai sus citate ale Codului administrativ, recuperarea lor făcându-se în condiţiile art. 451- 455 C. proc. civ.. De altfel, din conţinutul sentinţei civile nr. 239 din 6 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă, prin care a fost soluţionată acţiunea în anulare, reiese că recurenta- reclamantă a obţinut în acel proces obligarea autorităţii publice emitente a actelor anulate la plata sumei de 19600 RON cheltuieli de judecată, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

Prin urmare, instanţa de fond a stabilit în mod corect că sumele constând în cheltuieli de judecată ocazionate de procesul având ca obiect anularea actelor administrative fiscale nu fac parte din prejudiciul ce ar putea face obiectul reparaţiei, în sensul art. 1381 C. civ., prin acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că în contextul verificării din oficiu a competenţei, în condiţiile art. 131 C. proc. civ., instanţa de fond a constatat că este competentă general, material şi teritorial să judece acţiunea formulată în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, aplicând corect normele de competenţă prevăzute în art. 10 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege, nu se află în contradicţie în vreun fel cu faptul că ulterior, păşind la analiza fondului cauzei, a verificat care dintre sumele pretinse de reclamantă întrunesc condiţiile cumulative pentru angajarea răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţii emitente, aşa cum au fost expuse anterior.

Articolul 99 alin. (1) teza finală din C. proc. civ., care ar fi impus disjungerea unor capete de cerere şi declinarea competenţei în mod corespunzător la o altă instanţă, nu era aplicabil în cauză, pentru că nu necompetenţa instanţei a stat la baza soluţiei pronunţate, ci netemeinicia includerii sumelor respective în despăgubirile pretinse pentru acoperirea prejudicului pretins a fi fost cauzat prin actele administrative fiscale anulate.

Pentru aceleaşi argumente, instanţa de control judiciar constată că în cauză nu au fost încălcate nici dispoziţiile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., conform cărora "În cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeaşi cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt."

Motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la daunele morale, este, de asemenea, nefondat.

Conform art. 252 din C. civ., "Orice persoană fizică are dreptul la ocrotirea valorilor intrinseci fiinţei umane, cum sunt viaţa, sănătatea, integritatea fizică şi psihică, demnitatea, intimitatea vieţii private, libertatea de conştiinţă, creaţia ştiinţifică, artistică, literară sau tehnică.", aceste dispoziţii aplicându-se prin asemănare şi drepturilor nepatrimoniale ale persoanelor juridice, aşa cum prevede art. 257 din acelaşi cod.

În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale, este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, demnităţii, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să ofere o reparaţie echitabilă, dar să nu constituie nici o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, nici un venit nejustificat pentru victima acesteia. Este adevărat că în privinţa daunelor morale nu pot fi produse probe materiale pe baza cărora să se cuantifice pierderea suferită, astfel încât ele ar putea fi stabilite printr-o apreciere globală, în raport cu toate circumstanţele cauzei, dar nici dispoziţiile legale indicate, nici jurisprudenţa CEDO sau jurisprudenţa naţională invocate de recurentă nu conduc la concluzia că cel care pretinde daune morale nu este ţinut să facă un minim de dovadă a existenţei unui prejudiciu moral cauzat de actele administrative nelegale.

În plus, Înalta Curte reţine că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a conturat şi ideea că, în funcţie de circumstanţele cauzei, simpla constatare a existenţei faptei ilicite poate reprezenta, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea prejudiciului moral ce ar fi fost suferit de reclamant (cauza Cumpănă şi Mazăre împotriva României, cererea nr. x/1996, hotărârea din 17 decembrie 2004, Monitorul Oficial al României nr. 501 din 14 iunie 2005).

În acest context, nu se poate reţine o încălcare a dispoziţiilor de drept material în soluţionarea cererii de către prima instanţă.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursurile exercitate potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei nr. 85 din 12 aprilie 2022 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul incident declarat de reclamanta A. S.A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.