Validity of pandemic-era vaccination and testing mandates under constitutional proportionality and non-discrimination principles

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.01.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, în principal, în temeiul dispoziţiilor art. 6 din CEDO, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi a Deciziei CCR nr. 392/2021, suspendarea executării dispoziţiilor din anexele H.G. nr. 34/2022, care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare/testare şi suspendarea efectelor dispoziţiilor art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 34/2022, până la data soluţionării definitive a acţiunii în anulare, precum şi anularea în întregime a H.G. nr. 34/2022 şi HCNSU nr. 1/2022.

În subsidiar, a solicitat anularea în parte a H.G. nr. 34/2022 şi HCNSU nr. 1/2022, în privinţa dispoziţiilor din anexe care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare/testare, precum şi anularea art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 34/2022 şi a punctului nr. 5 din Anexa la HCNSU nr. 1 din 05.01.2022.

La data de 15.02.2022, reclamantul A. a formulat cerere de completare a acţiunii, sens în care a solicitat, în completare faţă de capătul principal de cerere, suspendarea executării dispoziţiilor din anexele H.G. nr. 171/2022, care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare/testare, suspendarea efectelor dispoziţiilor art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 171/2022, până la data soluţionării definitive a acţiunii în anulare, precum şi anularea în întregime a H.G. nr. 171/2022 şi HCNSU nr. 7/2022.

Raportat la capătul de cerere subsidiar, a solicitat în completare şi anularea în parte a H.G. nr. 171/2022 şi HCNSU nr. 7/2022, în privinţa dispoziţiilor din anexe care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare/testare, precum şi anularea art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 171/2022 şi a punctului nr. 5 din Anexa la HCNSU nr. 7/2022.

De asemenea, a solicitat obligarea părţilor adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin încheierea din 15 februarie 2022, a fost încuviinţată în principiu cererea de intervenţie principală formulată de B.., iar în şedinţa publică din 22 februarie 2022 a fost încuviinţată în principiu şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 313 din 22 februarie 2022 pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a contencios administrativ şi fiscal a luat act de renunţarea reclamantului la capătul de cerere având ca obiect anularea HCNSU nr. 1/2022 şi anularea HCNSU nr. 7/2022.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale a CNSU invocată faţă de capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 34/2022 şi nr. 171/2022.

A admis în parte acţiunea formulată şi precizată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenient principal B. şi intervenient accesoriu Ministerul Afacerilor Interne.

A admis în parte cererea de intervenţie principală.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 şi nr. 171/2022, în ceea ce priveşte condiţionarea accesului şi a participării destinatarilor acestor acte administrativ normative la serviciile şi activităţile menţionate în cadrul celor două hotărâri contestate şi al anexelor la acestea de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 şi nr. 171/2022, în ce priveşte condiţionarea accesului şi a participării destinatarilor acestor acte administrativ normative la serviciile şi activităţile menţionate în cadrul celor două hotărâri contestate şi al anexelor la acestea de prezentarea dovezii testării în condiţiile în care costurile activităţii de testare nu sunt suportate de către stat, de unităţile administrativ teritoriale sau de instituţiile sau autorităţile publice, după caz.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 şi nr. 171/2022, în ceea ce priveşte instituirea obligaţiei purtării măştii de protecţie în condiţiile în care costurile de achizitionare ale acestor măşti nu sunt suportate de către stat, de unităţile administrativ teritoriale sau de instituţiile sau autorităţile publice, după caz şi în condiţiile în care acestea sunt contraindicate medical.

A anulat art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 34/2022 şi art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 171/2022.

A menţinut celelalte dispoziţii ale celor două acte administrativ normative criticate.

A obligat Guvernul României la plata către reclamant a sumei de 120 de RON, cu titlu de cheltuieli judiciare reprezentând taxa de timbru.

A respins în rest acţiunea.

A admis cererea de intervenţie accesorie, în măsura respingerii acţiunii.

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva sentinţei primei instanţe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat în drept pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a promovat, de asemenea, recurs împotriva sentinţei instanţei de fond, prevalându-se de cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

A formulat recurs şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, invocând art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a susţinut, cu prioritate, faptul că prima instanţă în mod eronat a reţinut calitatea sa procesuală pasivă, în condiţiile în care actele contestate au fost emise de Guvernul României.

Recurenţii au susţinut că datele statistice nu au fost contrazise prin alte mijloace de probă iar analiza oportunităţii emiterii actelor administrative trebuia să fie verificată de instanţă raportat la arespectarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020.

Măsurile restrictive de drepturi au fost luate în contextul stării de alertă generate de pandemia COVID 19 care permite autorităţilor restrângerea drepturilor şi libertăţilor corelativ creării unor obligaţii în sarcina acestora pentru exercitarea drepturilor.

Astfel, H.G. nr. 34/2022 şi H.G. nr. 171/2022 au fost emise în limitele constituţionale şi a celor premise de Legea nr. 55/2020.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinări prin care a invocat o serie de excepţii, toate respinse prin încheierea de şedinţă din 9 noiembrie 2022.

II. Analiza cererilor de recurs

Recursurile declarate de pârâţii sunt fondate şi conduc la casarea sentinţei recurate cu consecinţa respingerii acţiunii formulată de reclamantul A. şi a cererii de interevenţie principală formulată de B..

În ceea ce priveşte recursul declarat de către pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, se constată că este întemeiat faţă de lipsa calităţii procesuale pasive a acestei instituţii.

Prima instanţă a luat act de renunţarea reclamantului la capătul de cerere având ca obiect anularea HCNSU 1/2022 şi HCNSU 7/2022 însă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a CNSU invocată faţă de capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 34/2022 şi H.G. nr. 171/2022.

Soluţia pronunţată este eronată, în condiţiile în care Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu este emitentul actelor contestate, argumentele aduse de către instanţa de fond fiind în afara cadrului legal, articolul 16 din Legea nr. 554/2004 neavând nicio incidenţă în cauză. Susţinerea primei instanţe în sensul că, pe viitor, va exista posibilitatea ca unele persoane din cadrul acestei instituţii să fie chemate în judecată în conexiune cu actele contestate este o simplă supoziţie a judecătorului fondului care are datoria să soluţioneze speţa raportat strict la actele deduse judecăţii, în contradictoriu doar cu emitentul acestora, nu să emită ipoteze ale unor situaţii posibile viitoare. Faptul că CNSU a formulat propuneri însuşite de MAI (acte premergătoare necontestate) şi care au stat la baza emiterii hotărârilor de guvern contestate nu are nicio legătura cu calitatea procesuală a acestei instituţii, fiind evident faptul că funcţionarii din cadrul acesteia vor putea formula apărări într-un eventual proces în care ar putea fi chemaţi în judecată, însă instanţa nu are competenţa în a anticipa comportamentul procesual al părţilor în virtuale procese, acest argument depăşind cu evidenţă cadrul procesual dedus judecăţii.

În consecinţă, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu are calitate procesuală pasivă, impunându-se admiterea recursului în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. cu consecinţa respingerii acţiunii formulată în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

În ceea ce priveşte recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Externe, acestea sunt fondate, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima instanţă a dispus anularea în parte a H.G. nr. 34/2022 şi a H.G. nr. 171/2022. În esenţă, trecând peste amplele consideraţii de natură teoretică învederate prin sentinţa recurată, se observă că prima instanţă a reţinut ca şi prim motiv de nulitate a actelor contestate, faptul că nu ar fi fost motivate corespunzător şi nu au fost indicate motivele pentru care au fost stabilite măsuri preferenţiale de participare la viaţa publică şi privată a persoanelor care au trecut prin boală sau au parcurs schema completă de vaccinare şi nu s-a explicat de ce persoanele care au trecut prin boală sau au parcurs schema completă de vaccinare au situaţie juridică identică cu cele care prezintă dovada medicală că nu sunt contagioase cu virusul SARS -CO-V2.

Contrar aspectelor reţinute de prima instanţă, se constată că cele două hotărâri de guvern contestate sunt motivate în mod corespunzător, văzând preambulul H.G. nr. 34/2022 şi al H.G. nr. 171/2022, trimiterile la Hotărârile CNSU nr. 1/2022 şi nr. 7/2022 precum şi "Analizele factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virsului SARS-CO-V2 pe teritoriul României la data de 03.01.2022, respectiv la 01.02.2022" întocmite la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei, astfel că sunt elemente suficiente din care se deduc motivele de fapt şi de drept care au condus la luarea măsurilor. De asemenea, analizele factorilor de risc au fost preluate în Notele de fundamentare ale actelor contestate, nefiind necesară o motivare amplă sau detaliată, atât timp cât este posibilă exercitarea controlului judiciar iar reclamantul a putut apela la calea procedurală a contestaţiei şi a prezentat argumente prin care a susţinut nelegalitatea actelor, nefiind produsă acestuia nicio vătămare.

În consecinţă, acest motiv de nulitate nu este întemeiat.

Faţă de prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 care definesc starea de alertă şi faţă de dispoziţiile art. 53 din Constituţia României, văzând şi ultimul paragraf din preambulul Legii nr. 55/2020, în contextul situaţiei de criză generată de pandemia de COVID -19, era necesar ca Parlamentul României să adopte măsuri restrictive cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate, necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor şi fără a aduce atingere existenţei altor drepturi sau libertăţi fundamentale. Instanţa trebuie să verifice dacă aceste măsuri sunt legale, dacă sunt necesare într-o societate democratică şi dacă sunt proporţionale cu scopul urmărit.

Nu poate fi contestat faptul că evoluţia situaţiei epidemiologice generată de răspândirea virusului a fost gravă, astfel că era necesară adoptarea măsurilor pentru protejarea sănătăţii şi vieţii populaţiei, faţă de prevederile art. 34 din Constituţia României.

Ceea ce s-a urmărit prin adoptarea măsurilor pe care instanţa de fond le-a anulat a fost ca activităţile ce implică un număr mare de persoane să aibă loc în condiţii de siguranţă pentru a minimiza riscul de îmbolnăvire a participanţilor. Dacă autorităţile nu ar fi luat aceste măsuri, ar fi existat riscul ca sănătatea persoanelor participante la un anumit eveniment public să fie afectată, astfel că nu se poate reproşa chiar aspectul că au fost adoptate măsuri cu caracter necesar în situaţie excepţională, neputându-se pretinde statului să stea în pasivitate.

Ceea ce s-a pretins prin hotărârea recurată autorităţilor excedează rezonabilităţii, atât timp cât astfel de măsuri au fost luate la nivel internaţional iar, aşa cum corect au arătat pârâţii, nivelul de cunoaştere şi înţelegere ştiinţifică a virusului şi a efectelor asupra organismului uman nu a permis anticiparea modului în care fiecare persoană ar putea reacţiona la îmbolnăvire şi nici aplicarea unui tratament eficient cu rezultatul însănătoşirii în orice situaţie. Cât timp s-a dovedit rata mare de contagiozitate pe cale aeriană nu se poate susţine că măsurile adoptate nu au avut un caracter rezonabil, urmărindu-se cu puterea evidenţei reducerea răspândirii virusului, limitarea îmbolnăvirilor şi reducerea cazurilor de deces.

Ce trebuie să protejeze statul în starea de alertă este întreaga societate, drepturile şi libertăţile tuturor cetăţenilor şi nu doar drepturile şi libertăţile individuale. În acest context, nu se poate reţine un caracter abuziv al măsurilor prin care au fost recunoscute mai multe drepturi ale persoanelor vaccinate, restrângerea drepturilor celorlalte persoane nevaccinate intrând în sfera drepturilor ce pot fi restrânse, având un caracter obiectiv, neputându-se reţine caracterul discriminatoriu, criteriile alese fiind justificate obiectiv şi având un scop legitim, prin faptul că au fost ţinut sub control numărul de cazuri de îmbolnăvire iar măsurile au fost luate exclusiv în scopul reducerii numărului de infectări, vaccinarea neavând un caracter obligatoriu, fiind respectat astfel dreptul de opţiune al fiecărei persoane.

Nu doar statul român a adoptat măsurile în discuţie, ci acestea au fost luate la nivel mondial, vaccinarea populaţiei fiind principala modalitate de a controla pandemia.

Nu sunt îndeplinite în cauză condiţiile discriminării, nefiind identificate criteriile prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000, virusul fiind contagios şi se transmite pe cale respiratorie astfel că era necesară restrângerea activităţilor persoanelor care nu au acceptat să respecte măsurile cu caracter opţional şi nu au luat acel minim de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului, aceasta nefiind o practică discriminatorie.

Există discriminare atunci când se aplică un tratament diferenţiat în cazuri egale, fără să o motivare obiectivă şi rezonabilă, în acest sens dispunând şi art. 14 din CEDO.

În cauza Carson şi alţii c. Regatului Unit, Hotărârea din 4 noiembrie 2008, Curtea a statuat că statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă şi în ce măsură diferenţele între situaţii analoage sau comparabile sunt de natură să justifice diferenţele de tratament juridic aplicabile, întinderea acestei marje depinzând de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, de domeniul şi contextul în discuţie.

La nivel mondial s-a apreciat că vaccinarea este cea mai eficientă metodă de stopare a transmiterii virusului astfel că au fost puse la dispoziţia populaţiei vaccinuri în mod gratuit, deci persoanele care au ales metoda de prevenţie prin vaccinare sunt în situaţie diferită de persoanele care nu ales această opţiune. Modul de reacţie al organismelor la administrarea vaccinului este diferit şi trebuie urmărit astfel că măsurile de relaxare trebuiau dispuse în mod treptat şi nu abrupt.

În jurisprudenţa recentă a CEDO s-a reţinut că măsurile contestate, respectiv obligaţia de vaccinare a copiilor pentru admiterea la grădiniţă, se aflau într-o relaţie rezonabilă de proporţionalitate cu scopurile legitime urmărite de statul reclamat, care nu şi-a depăşit marja de apreciere prin impunerea obligaţiei de vaccinare astfel că aceste măsuri puteau fi considerate ca fiind necesare într-o societate democratică.

Nu se poate accepta ideea avansată de către prima instanţă, în sensul că ar fi trebuit permis accesul tuturor persoanelor la evenimente, indiferent dacă sunt vaccinate sau nu şi nici ideea că ar fi trebuit interzis accesul tuturor persoanelor la evenimente, persoanele vaccinate şi nevaccinate nefiind în situaţii similare. Nu se pot ignora consecinţele unei situaţii de pandemie dată de apariţia unui nou virus care are potenţial de contaminare a unei mari părţi din populaţie iar măsurile luate la nivel internaţional au fost în scopul de a responsabiliza populaţia.

De asemenea, nu se poate ignora faptul că au fost prevăzute şi măsuri alternative respectiv dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 72 de ore; dovada unui test negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infecţiei cu virus. Nu se poate considera discriminare faptul că testarea nu a fost gratuită, fiecare persoană având posibilitatea de a alege, în condiţiile în care dorea să participe la diverse evenimente publice.

Art. 53 alin. (2) din Constituţia României permite statului să dispună măsuri necesare pentru asigurarea sănătăţii publice, măsuri realizate prin restrângerea unor drepturi şi libertăţi fundamentale iar restrângerea acestora în contextul pandemiei de COVID-19 a fost stabilită prin Legea nr. 55/2020.

Măsurile luate de instituţiile recurente şi anulate de către prima instanţă se înscriu în sfera drepturilor care pot restrânse de autorităţile competente, conform prevederilor art. 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 şi au fost instituite în limitele permise de Constituţia Românei, având la bază protejarea cetăţenilor şi fiind subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, prevăzută de art. 34 alin. (2) din Constituţie.

Soluţia instanţei de fond este nelegală şi în ceea ce priveşte anularea art. 1 din Anexa 2 atât în cazul H.G. nr. 34 cât şi în cazul H.G. nr. 171/2022 în ceea ce priveşte instituirea obligaţiei de a purta masca de protecţie.

Obligaţia de a purta masca de protecţie a fost prevăzută în Ordinul comun M.S. şi M.A.I. nr. 30/07.01.2022/1/07.01.2022 care nu făcut obiectul prezentei cauze.

Oportunitatea emiterii actelor administrative trebuia să fie verificată de instanţă raportat la respectarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020, iar actele contestate au fost emise cu respectarea acestui act normativ, măsurile luate fiind rezultatul analizei de oportunitate pe care îl exercită autorităţile în atingerea unui scop legitim. Limita legală a dreptului de apreciere a statului, deci a oportunităţii, se regăseşte în scopul legii iar, în speţa de faţă, măsurile dispuse sunt proporţionale cu scopul urmărit care este protejarea vieţii şi sănătăţii persoanelor, fiind păstrat justul echilibru între interesele private şi interesul public.

În consecinţă, faţă de considerentele expuse, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., se vor admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, se va casa în parte sentinţa recurată.

În rejudecare, se va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Se va respinge în tot acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne şi intervenientul principal B., ca neîntemeiată şi, pe cale de consecinţă, se va respinge cererea de intervenţie principală formulată de intervenienta B.., ca neîntemeiată. De asemenea, în urma respingerii acţiunii, se va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Se vor menţine dispoziţiile sentinţei recurate, cu privire la renunţarea reclamantului la judecata cererilor privind anularea HCNSU nr. 1/2022 şi HCNSU nr. 7/2022.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 313 din 22 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Respinge în tot acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne şi intervenientul principal B., ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenţie principală formulată de intervenienta B.., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Menţine dispoziţiile sentinţei recurate, cu privire la renunţarea reclamantului la judecata cererilor privind anularea HCNSU nr. 1/2022 şi HCNSU nr. 7/2022.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 aprilie 2023.