Promotion exam to higher-education archivist clerk upheld; staffing tables must be amended and salary arrears paid

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinărilor succesive de la Tribunalul Constanţa şi, respectiv Curtea de Apel Constanţa), reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Constanta, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să se dispună:

- obligarea pârâtei să emită o decizie de promovare a reclamantei din funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleiaşi instanţe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanţa în data de 11.12.2018;

- obligarea pârâtei să achite reclamantei diferenţele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective şi obligarea pârâtei la plata dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilităţii sumelor până la data plăţii efective.

S-a solicitat a se dispune si citarea, pentru opozabilitate a Ministerului Justiţiei, în calitate de organ superior cu atribuţii exclusive în validarea examenelor organizate de Consiliul Superior al Magistraturii, aprobarea statelor de funcţii la nivelul Curţilor de Apel şi asigurarea surselor de finanţare a drepturilor băneşti necesare plăţii aparatului judiciar.

Prin cererea de completare, reclamanta a procedat la precizarea acţiunii, în ce priveşte cadrul procesual pasiv, în cauză având calitatea de pârât şi Ministerul Justiţiei, precum şi în ce priveşte obiectul acţiunii, solicitându-se instanţei, ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună:

- obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la modificarea statelor de funcţii, prin ordin al ministrului, conform disp.art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004;

- obligarea pârâtei Curtea de Apel Constanta la emiterea deciziei de încadrare în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare a reclamantei, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleiaşi instanţe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanţa în data de 11.12.2018, conform art. 39 din Hot. CSM nr. 181/2007;

- obligarea pârâţilor să achite reclamantei diferenţele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, precum şi a dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilităţii sumelor până la data plăţii efective.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 86/2022 din 24 mai 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca fiind nefondate, excepţiile invocate în cauză; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Curtea de Apel Constanţa, Preşedintele Curţii de Apel Constanţa, Ministerul Justiţiei, Ministrul Justiţiei şi intervenientul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, şi în consecinţă:

A obligat pârâţii Curtea de Apel Constanţa şi Preşedintele Curţii de Apel Constanţa să emită pentru reclamantă decizie de promovare în funcţia de arhivar cu studii superioare, ca urmare a declarării ca admisă la examenul de promovare în grad/treaptă profesională superioară în cadrul aceleaşi instanţe pentru personalul auxiliar de specialitate, organizat de Curtea de Apel Constanţa în data de 11.12. 2018.

A obligat pârâta Curtea de Apel Constanţa să achite reclamantei diferenţele de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective şi cu dobânda legală de la data exigibilităţii sumelor până la data plăţii efective.

A obligat pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei la modificarea statelor de funcţii şi de personal ale Curţii de Apel Constanţa, ca urmare a valorificării examenului de promovare din funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, susţinut de reclamantă în data de 11.12.2018.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei şi pârâta Curtea de Apel Constanţa, prin Preşedinte, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recurenţii - pârâţi Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei au invocat, cu titlu prealabil, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministrului Justiţiei, în ceea ce priveşte obligarea la modificarea statelor de funcţii, neavând atribuţii în acest sens.

Au invocat, de asemenea, nelegalitatea sentinţei primei instanţe în ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii. S-a susţinut că în mod greşit instanţa de fond nu a reţinut tardivitatea formulării plângerii prealabile şi, respectiv, tardivitatea introducerii acţiunii, raportându-se la o a doua plângere prealabilă, formulată de reclamantă în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti în favoarea unui grefier arhivar.

În opinia recurenţilor, nu există o nouă procedură prealabilă care să vizeze vreun nou refuz de emitere a unui ordin în favoarea reclamantei.

Pe de o parte, plângerea prealabilă se formulează cu privire la primul act administrativ considerat afectator de drepturi, în cauza de faţă refuzul Ministerului Justiţiei de a modifica statul de funcţii, considerat nejustificat de reclamantă, răspunsul fiind comunicat acesteia la 13.03.2019.

Pe de alta parte, dacă s-ar admite că împotriva unui refuz pretins nejustificat al unei autorităţi se pot face mai multe plângeri prealabile, s-ar ajunge la eludarea termenelor legale instituite pentru efectuarea acestei proceduri.

Referitor la fondul cauzei, au susţinut că, soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte pretenţiile formulate prin cererea de chemare în judecată, anume emiterea de către ministrul justiţiei a unui ordin de modificare a statelor de funcţii, este netemeinică şi nelegală. Conform art. 31 alin. (2) din Legea nr. 153/2017 şi art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, pentru ocuparea unui post de grefier arhivar nu se solicită studii superioare, ci doar absolvirea studiilor medii.

Noua lege de salarizare, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prevede dar posibilitatea salarizării grefierilor arhivari cu studii superioare, fapt care, însă, nu echivalează cu încadrarea (numirea) pe o funcţie, aceasta fiind consecinţa îndeplinirii unor condiţii prevăzute de legea care reglementează statutul acestora.

Ca atare, numai după modificarea şi completarea acestui act normativ în sensul reglementării condiţiei studiilor superioare pentru numirea în funcţiile de grefier arhivar şi registrator, persoanele care ocupă aceste funcţii şi au absolvit studii superioare pot susţine examenul de promovare în funcţiile de grefier arhivare şi registrator cu studii superioare, urmând a fi încadrate pe aceste funcţii cu gradul corespunzător vechimii şi salarizate în conformitate cu prevederile Legii cadrul nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Norma din Legea-cadru nr. 153/2017 care prevede modul de salarizare a grefierilor cu studii superioare nu poate fi considerată ca fiind în conflict cu cea existentă în legea care reglementează statutul profesional - Legea nr. 567/2004, aceasta din urmă având un alt obiect de reglementare, respectiv condiţiile de numire în funcţie.

În conformitate cu dispoziţiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare:

"Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

În acest sens, Curtea Constituţională a arătat, prin Decizia nr. 95/2006, că abrogarea implicită - parţială sau totală - a unei dispoziţii legale se produce atunci când, printr-un act normativ ulterior, se instituie reguli care contrazic, parţial sau total, conţinutul normativ al acesteia.

Or, în speţă, normele în discuţie nu se află în contradicţie, întrucât nu au acelaşi obiect, iar legea ulterioară, adică Legea-cadru de salarizare nr. 153/2017, nu conţine o dispoziţie legală expresă de abrogare a textului art. 38 din Legea nr. 567/2004.

Pe de altă parte, este adevărat că transformarea posturilor se aprobă de ministrul justiţiei prin ordin, însă decizia de transformare a posturilor de grefier este în primul rând una de oportunitate, în prealabil emiterii ordinului ministrului justiţiei fiind necesară o analiză de oportunitate a cererilor de transformare, pentru că dreptul de apreciere cu privire la încadrarea persoanelor care au absolvit studii superioare juridice aparţine angajatorului, adică preşedintelui curţii de apel.

3.2. Prin recursul formulat în cauză, recurenta - pârâtă Curtea de Apel Constanţa, prin preşedinte, a susţinut că decizia de promovare la care face referire în cererea introductivă intimata-reclamantă este subsecventă ordinului Ministerului Justiţiei de aprobare a modificării statului de funcţii aferent, care să cuprindă şi postul pe care aceasta apreciază că ar trebui încadrată, respectiv acela de grefier arhivar cu studii superioare. Ca atare, sub acest prim aspect, acţiunea reclamantei faţă de Curtea de Apel Constanţa este nefondată.

În continuare, în ceea ce priveşte fondul pretenţiilor formulate de intimata-reclamantă, recurenta - pârâtă a invocat nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii primei instanţe, susţinând aceleaşi argumente ca recurenţii - pârâţi Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

5. Aspecte procedurale

Pentru termenul din 25.04.2023, au fost citaţi în cauză Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care s-au subrogat în drepturile şi obligaţiile pârâţilor Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei, în baza art. 142 alin. (6) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată în raport de criticile recurenţilor, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., şi de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate şi le va respinge ca atare pentru următoarele motive.

Referitor la criticile legate de lipsa calităţii procesuale pasive a Ministrului Justiţiei se reţine că acestea nu pot fi reţinute, prin raportare la prevederile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată şi modificată "Statele de funcţii şi de personal pentru curţile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii şi parchete se aprobă prin ordin al ministrului Justiţiei."

Legitimitatea procesuală pasivă vizează raportul juridic dedus judecăţii şi faptul că acest raport este unul complex care implică toţi pârâţii, raportat la atribuţiile prevăzute de lege pentru realizarea dreptului afirmat de reclamantă, instanţa constată că pentru Ministrul Justiţiei este justificată legitimitatea procesuală pasivă.

În fine, în prezent calitatea procesuală a pârâtului fost preluată de Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca efect al subrogaţiei intervenite prin Legea nr. 304/2022.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, se observă că, în cauză, reclamanta a formulat cerere către pârâtul Ministerul Justiţiei în vederea modificării statelor de plată nr. x/11.02.2019 (data primirii de către Ministerul Justiţiei) şi la data de 13.11.2020 (adresa înregistrată de pârâtul Ministerul Justiţiei sub nr. x/16.11.2020, la care s-a răspuns de către Ministerul Justiţiei prin adresa nr. x/18.11.2020), cele două adrese fiind formulate în considerarea unul context diferit.

A doua cerere formulată de reclamantă a avut în vedere situaţia discriminatorie care s-a născut ca urmare a Deciziei nr. 663/31.08.2020 a Preşedintelui Curţii de Apel Bucureşti prin care un grefier arhivar, prin participarea la concurs, a fost încadrat în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, cu drepturile salariale aferente, statul de funcţii fiind modificat în acest sens.

Aşadar, solicitările au avut în vedere contexte diferite, premise diferite chiar dacă finalmente rezultatul era acelaşi: modificarea statului de funcţii, recunoaşterea promovării şi acordarea drepturilor salariale, ceea ce face ca plângerile prealabile să impună o analiză din perspectivele arătate.

Or, ultima plângere prealabilă a fost înregistrată la data de 16.11.2020, răspunsul pârâtului a fost formulat la data de 18.11.2020, acţiunea fiind introdusă la data de 12.03.2021, deci cu respectarea termenului de 6 luni.

Din perspectiva fondului, instanţa de control judiciar reţine că demersul intimatei-reclamante vizează obligarea pârâţilor la modificarea statului de funcţii şi la emiterea deciziei de încadrare în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a promovării examenului organizat de Curtea de Apel Constanţa la data de 11.12.2018, respectiv de promovare din funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare şi plata diferenţelor de drepturi salariale începând cu data de 11.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, precum şi plata dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilităţii sumelor până la data plăţii efective.

Înalta Curte reţine că baza legală în temeiul căreia a fost organizat acest examen este Legea nr. 153/2017 respectiv Anexa V, cap. II pct. 7, 8 şi 9 prin care s-au introdus funcţiile de grefier-arhivar treapta I, II şi debutant, cu nivel de studii superioare.

În vederea executării dispoziţiilor legale anterior indicate, Consiliul Superior al Magistraturii prin Hotărârea nr. 820/2018 a decis modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului şi examenului pentru definitivare în funcţie, promovare în grade sau trepte profesionale superioare şi din funcţia de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare în cadrul aceleiaşi instanţe sau aceluiaşi parchet, precum şi în funcţii de execuţie a personalului auxiliar de specialitate la instanţe şi parchete superioare, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 181/2007 cu modificările şi completările ulterioare.

Prin această hotărâre au fost stabilite condiţiile de participare la examenul de promovare din funcţia de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare (art. 101 alin. (4), dar şi modalitatea de numire în noile funcţii (art. 39 şi 41).

Contrar susţinerilor recurenţilor-pârâţi, Înalta Curte reţine că această condiţie de studii medii, prevăzută de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, se cere doar în momentul recrutării în funcţia de grefier arhivar. Or, în prezenta cauză nu este vorba de un concurs de recrutare, ci de un examen de promovare în funcţie conform dispoziţiilor art. 43 din Legea nr. 576/2004 şi art. 81 şi 82 din hotărârea CSM 181/2007.

Legea nr. 567/2004 prevede atât condiţii de încadrare cât şi condiţii de promovare a personalului auxiliar, iar Legea cadru nr. 153/2017 prevede promovarea personalului plătit din fonduri publice şi arată expres că aceasta se va face potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz.

Or, aceste acte sunt Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, respectiv Hotărârea CSM nr. 181/2007, examenul fiind organizat de Curtea de Apel Constanţa, în acord cu prevederile specifice domeniului de activitate.

Prin urmare, refuzul recurentului-pârât Ministerul Justiţiei este nejustificat, deoarece cadrul legal prezent permite atât organizarea examenului de promovare din funcţia de grefieri arhivari cu studii medii în funcţia de grefieri arhivari cu studii superioare, cât şi salarizarea acestora, neputând fi primite alegaţiile acestuia cu privire la necesitatea modificării Legii nr. 567/2004 în sensul reglementării condiţiei studiilor superioare pentru numirea în funcţiile de grefier arhivar.

Emiterea deciziilor de numire în funcţie a grefierilor declaraţi admişi la examenul organizat de Curtea de Apel Constanţa la data de 11.12.2018, conform prevederilor art. 39 şi 41 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 820/2018 se poate face doar ulterior modificării statelor de funcţii şi de personal, prin ordin al Ministrului Justiţiei, prin raportare la prevederile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată şi modificată "Statele de funcţii şi de personal pentru curţile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii şi parchete se aprobă prin ordin al ministrului Justiţiei."

Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile recurenţilor-pârâţi în sensul că cercetarea aspectelor referitoare la promovarea grefierilor arhivari, în vederea emiterii ordinului de aprobare a statelor de funcţii, precum şi operaţiunea de emitere a acestui ordin, reprezintă chestiuni de oportunitate, asupra cărora apreciază angajatorul şi ordonatorul principal de credite, neputând fi supuse cenzurii instanţei judecătoreşti.

Este adevărat că manifestarea de voinţă a autorităţii publice, în actul său decizional este ghidată şi de criteriul oportunităţii acestei măsuri, fără a se ignora însă criteriul legalităţii, nefiind de acceptat un act administrativ oportun, însă nelegal.

Într-adevăr, oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv şi conjunctural momentul şi amploarea intervenţiei, soluţia sa corespunzând interesului concret pe care îşi propune să îl asigure.

Însă, apreciind oportunitatea faţă de anumite circumstanţe, autoritatea publică trebuie să respecte limitele legale şi constituţionale, pentru a evita conturarea unui exces de putere, iar oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ţine de legalitatea actului, jurisprudenţa actuală consacrând această abordare.

În egală măsură, Înalta Curte reţine că, inserând excesul de putere printre temeiurile acţiunii în contencios administrativ, definit ca "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţile publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 oferă o consacrare normativă atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţilor publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, răspunzând imperativului menţinerii unui echilibru rezonabil între interesul public şi drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actul administrativ emis sau prin refuzul emiterii acestuia în scopul valorificării dreptului subiectiv privat, act administrativ asimilat. Altfel spus, oportunitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a autorităţii publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret, existând deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel încât să poată recurge, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.

Instanţa de contencios administrativ, cu atributul deplinei jurisdicţii pe care o are, este îndreptăţită a analiza oportunitatea din perspectiva excesului de putere, privită aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În cauză, nu au fost contestate nici organizarea examenului şi nici rezultatele acestuia, fiind legale şi producând efecte juridice. În plus, organizarea examenului de promovare nu este condiţionată de existenţa vreunui aviz sau aprobări prealabile din partea Ministerului Justiţiei, refuzul acestuia de a emite ordinul privind aprobarea statelor de funcţii ale Curţii de Apel Constanţa cu luarea în considerare şi a funcţiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, conform rezultatelor examenului organizat, fiind nejustificat şi vătămând dreptul intimatei-reclamante.

Prin urmare, criticile dezvoltate prin cererile de recurs nu sunt apte a duce la casarea sentinţei recurate, care a fost pronunţată şi motivată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză, astfel că, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Apel Constanţa şi Preşedintele Curţii de Apel Constanţa împotriva sentinţei nr. 86/2022 din 24 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 25 aprilie 2023.