Conflict of interest requiring material benefit: annulment of integrity report where orders modified project team without affecting spouse's status

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată initial pe rolul Tribunalului Bucureşti, la data de 19.04.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 336 din 19 decembrie 2019 Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge cererea reclamantului de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi de suspendare a cauzei.

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/26.03.2019.

Respinge cererea reclamantului de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind atragerea răspunderii disciplinare în cazul existenţei unui conflict de interese. Abaterea disciplinară a conflictului de interese în cazul primarului, în sensul art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, este reglementată expres numai de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi nu poate fi extinsă la alte situaţii sau prevederi legale, aşa cum greşit a procedat instanţa de fond.

Conflictul de interese în cazul primarilor este reglementat exclusiv de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, astfel că elementele constitutive ale acestui conflict de interese sunt: - emiterea unui act administrativ sau încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziţii, în exercitarea funcţiei; - emiterea actului administrativ, încheierea actului juridic ori emiterea dispoziţiei produce un folos material pentru sine. pentru soţul său ori rudele sale de gradul l.

Dat fiind faptul că aceste elemente nu sunt întrunite în cauză, instanţa de fond şi-a fundamentat raţionamentul juridic care a stat la baza pronunţării sentinţei recurate pe alte prevederi legale, care nu sunt aplicabile în prezenta cauză. Astfel, din cuprinsul considerentelor reiese că instanţa de fond şi-a motivat soluţia pe dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, iar ulterior pe dispoziţiile art. 75 din Legea 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

În opinia recurentului, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu conţine o definiţie a conflictului de interese, ci o definiţie a situaţiei conflictului de interese. Textul de lege are un caracter descriptiv, nu dispozitiv şi se referă la situaţia conflictului de interese - situaţia în care demnitarul sau funcţionarul are un interes personal în exercitarea atribuţiilor.

Interpretarea potrivit căreia definiţia de la art. 70 din Legea nr. 161/2003 vizează descrierea unei situaţii şi nu poate întemeia o răspundere juridică este susţinută şi de faptul că abaterile administrative sunt definite mai jos, în continuarea reglementării, cum expres prevede, de exemplu, art. 73 alin. (1) din Legea nr. 161/2003:

"încălcarea obligatiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) constituie abatere administrativă (...)", cu referire la abţinerea de la exprimarea manifestărilor de voinţă:

"să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I" ale membrilor Guvernului şi a altor funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală. Mai mult, atunci când legiuitorul intenţionează să extindă aplicarea abaterii administrative a conflictului de interese şi la alte categorii de demnităţi şi funcţii, cum este cazul demnităţilor şi funcţiilor publice de autoritate din cadrul autorităţilor şi instituţiilor aflate exclusiv sub control parlamentar, enumerate de art. 99 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin articolul respectiv se face trimitere la prevederile art. 72 şi nu la art. 70, de unde rezultă că art. 72 era, în momentul reglementării adoptate în 2003, dreptul comun în materia abaterii administrative a conflictului de interese.

Nu în ultimul rând, abaterea disciplinară a conflictului de interese a fost definită ulterior de alt text de lege şi anume art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, text care a devenit, din momentul adoptării, sediul materiei pentru abaterea disciplinară în materia conflictului de interese, aşa cum rezultă şi din alin. (4) al articolului. În concluzie, definiţia conţinută de art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă care atrage răspunderea în această materie şi nu poate întemeia această răspundere.

Referitor la inaplicabilitatea art. 75 din Legea nr. 393/2004, recurentul a arătat că din ansamblul reglementării cuprinse de Capitolul VIII rezultă că acest articol defineşte "interesul personal" pentru scopul Registrului de interese, pentru ca aleşii locali să ştie ce interese au obligaţia legală să declare public prin declaraţia privind interesele personale, iar nu în scopul definirii abaterii disciplinare a conflictului de interese, care este definită de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Astfel, abaterea disciplinară a conflictului de interese imputată recurentului poate fi numai cea prevăzută şi sancţionată în mod expres de lege, respectiv cea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prin cele reţinute în cuprinsul sentinţei recurate, instanţa a încălcat, în mod flagrant, principiul legalităţii şi principiul interpretării restrictive a dispoziţiilor legale ce conţin restrângeri ale exerciţiului drepturilor civile şi prevăd sancţiuni civile, conţinute de art. 10 C. civ.. De asemenea, sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, întrucât în cauză nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru soţia sa.

Referitor la condiţia încheierii unui act administrativ, recurentul a subliniat faptul că nu a avut un interes patrimonial în legătură cu semnarea actelor invocate de autoritatea pârâtă. Astfel, nu se poate reţine incidenţa unui conflict de interese motivat de faptul că recurentul a emis Dispoziţiile nr. 40/15.04.2016 şi 112/11.08.2016, câtă vreme prin cele două dispoziţii s-a modificat structura echipei de proiect exclusiv în ceea ce priveşte alţi membri ai echipei. Situaţia juridică a doamnei B. nu a fost schimbată/modificată în niciun fel, motiv pentru care nu se poate pretinde că prin aceste dispoziţii s-ar fi obtinut foloase materiale/majorări salariale.

În concret, prin Dispoziţia nr. 40/15.04.2016 a fost înlăturată din echipa de proiect doamna C., iar prin Dispoziţia nr. 112/11.08.2016 a fost cooptată în echipa de proiect doamna D. (în locul doamnei C.), cele două acte referindu-se strict la alţi membri ai echipei de proiect, nu şi la soţia recurentului. Pe cale de consecinţă, interpretarea instanţei de fond care reţine, în esenţă, că prin adoptarea celor două dispoziţii, recurentul-reclamant a menţinut-o în echipa de proiect pe soţia sa, este una extensivă, prohibită de dispoziţiile art. 10 C. civ.

A mai arătat recurentul că în speţă nu este îndeplinită nici condiţia existenţei unui folos material prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme niciunde în cuprinsul raportului contestat nu se identifică, în concret, presupusul folos material şi cuantumul acestuia. De asemenea, actele efectuate de pârâtă, finalizate cu raportul de evaluare contestat, sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, iar instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată fără a avea în vedere garanţia procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010. Astfel, persoana evaluată trebuia să fie informată şi invitată să depună un punct de vedere cu privire faptele ce constituie elementele constitutive ale conflictului de interese, reţinute în sarcina sa de către A.N.I., înainte ca Agenţia să poată solicita informaţii care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În cauză, recurentul a fost invitat să depună un punct de vedere la data de 22.01.2019, însă pârâta solicitase anterior, în anii 2017, 2018 informaţii de la Primăria Comunei Brebu, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, Instituţia Prefectului Judeţul Caraş-Severin, Agenţia pentru Agenda Digitală a României sau Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Caraş-Severin. Toate aceste informaţii nu se circumscriu dispoziţiilor Legii nr. 554/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, astfel încât instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, lipsind de efecte juridice dispoziţiile alin. (5) ale aceluiaşi articol. Or, în acest mod, raţionamentul instanţei încalcă în mod flagrant principiul general de drept "Actus interpretandus est potius ut valeat quam pereae." În concluzie, în prezenta speţă, interpretarea corectă a dispoziţiilor legale care reglementează procedura evaluării stării de incompatibilitate este cea dată de recurent şi anume că, pentru obţinerea oricăror informaţii personale/nepublice era necesară informarea prealabilă şi invitarea recurentului să formuleze un punct de vedere. Sentinţa recurată este nelegală, aşadar şi prin prisma faptului că instanţa de fond nu a sancţionat nelegalitatea procedurii de comunicare a datelor cu caracter personal, contrar considerentelor C.J.U.E. din cauza C-201/14 Bara.

Un ultim argument de nelegalitate a sentinţei recurate formulat de recurent a vizat încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în faţa A.N.I., în opinia recurentului raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, ca urmare a ignorării complete şi evidente a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Pentru respectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de A.N.I. trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3), lit. b) din Legea 176/2010). Dreptul persoanei evaluate de a se apăra pe parcursul cercetării administrative trebuie să fie unul efectiv, iar aceasta presupune şi faptul că A.N.I. poate întocmi un raport de evaluare în sensul existenţei unui incompatibilităţi, numai dacă înlătură motivat apărările persoanei evaluate. În speţă, deşi recurentul a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, pârâta A.N.I. l-a ignorat în totalitate.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

Argumentele intimatei au vizat, în esenţă, îndeplinirea condiţiilor impuse de dispoziţiile art. 70, 71, 75 şi 76 din Legea nr. 161/2003.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/26.03.2019, prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a identificat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese întrucât, în calitate de primar al Comunei Brebu, a semnat următoarele dispoziţii cu privire la B. (soţia acestuia): - Dispoziţia nr. 40/15.04.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înfiinţare Centru local de informare turistică şi marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu"; - Dispoziţia nr. 112/11.08.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înfiinţare Centru local de informare turistică şi marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu", încălcând astfel dispoziţiile art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Împotriva soluţiei de respingere a acţiunii formulate reclamantul a declarat recurs, calea de atac promovată fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deşi recurentul şi-a întemeiat calea de atac pe dispoziţiile anterior menţionate, criticile expuse se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, recursul necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii, care să poată fi subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. Întrucât argumentaţia vizează doar greşita aplicare sau interpretare a dispoziţiilor legale incidente, cererea de recurs urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Soluţia pronunţată de către judecătorul fondului, de validare a constatărilor inspectorului A.N.I., nu este împărtăşită de către instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

În prezenta cauză, constatarea conflictului de interese s-a întemeiat pe dispoziţiile: - art. 70 din Legea nr. 161/2003 - "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.", - art. 71 - "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialittea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public"; art. 76 - "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."; - art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 - "(1) Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;…"

Interpretarea prevederilor normative anterior citate conduc la concluzia că generarea unui conflict de interese este condiţionată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: persoana verificată să ocupe o funcţie publică; în exercitarea funcţiei publice, persoana să emită un act administrativ, să încheie un act juridic ori să emită o dispoziţie; actul administrativ/actul juridic să producă un folos material pentru sine, pentru soţul său ori pentru rudele sale sau afinii până la gradul al doilea inclusiv.

Atât intimata Agenţia Naţională de Integritate cât şi prima instanţă au reţinut că simpla încălcare a obligaţiei prevăzute de texul art. 76 din Legea nr. 161/2003 conduce la concluzia existenţei conflictului de interese, nefiind necesară întrunirea altor condiţii cu atât mai mult cu cât legiuitorul a prevăzut o prezumţie absolută de nelegalitate a actelor astfel încheiate, sancţionându-le cu nulitatea absolută conform alineatului al doilea al aceluiaşi articol. Înalta Curte apreciază, însă, că interesul personal de natură patrimonială al alesului local trebuie analizat în raport de integralitatea dispoziţiilor legale incidente şi în vigoare în perioada verificată, dar şi de specificul/particularitatea deciziei adoptate.

În cauza de faţă, se constată că recurentul-reclamant deţine funcţia de primar al Comunei Brebu, judeţul Caraş Severin începând cu data de 18.06.2012, iar în această calitate a semnat dispoziţiile nr. 40/15.04.2016 şi nr. 112/11.08.2016 privind modificarea echipei de proiect pentru implementarea proiectului "Înfiinţare Centru local de informare turistică şi marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu".

Soţia acestuia, doamna B., a fost încadrată, prin concurs, în aparatul de specialitate al Primarului Comunei Brebu conform dispoziţiei nr. 59/7.05.2005, iar ulterior, prin dispoziţia nr. x/27.06.2011 a fost desemnată să facă parte din echipa de proiect pentru implementarea proiectului "Înfiinţare Centru local de informare turistică şi marchetingul serviciilor legate de turismul rural în comuna Brebu", aceasta deţinând aceeaşi funcţie (responsabil departament achiziţii) pe întreaga perioadă de implementare a proiectului (2011-2016).

Se observă, totodată, că prin dispoziţiile nr. 40/15.04.2016 şi nr. 112/11.08.2016 s-a realizat modificarea echipei de proiect, în sensul înlăturării, respectiv cooptării altor persoane din şi în proiect. Această modificare a structurii echipei de proiect nu a vizat-o pe doamna B., care făcea parte deja din echipă.

Aşadar, cele două dispoziţii care au stat la baza concluziei A.N.I. în sensul existenţei unui conflict de interese nu au produs niciun fel de efecte juridice asupra situaţiei soţiei recurentului, numită anterior (în cursul anului 2011) în cadrul echipei de proiect. Aspectele care au rezultat din probatoriul administrat nu conturează şi nu justifică reţinerea interesului personal al recurentului la momentul emiterii dispoziţiilor în anul 2016 şi, implicit, constatarea existenţei unui conflict de interese în accepţiunea art. 70 din Legea 161/2003, întrucât acest interes trebuie să aibă în vedere o probabilitate puternică, serioasă a obţinerii beneficiului, nu o simplă posibilitate abstractă.

Incompatibilităţile şi interdicţiile reglementate de legislaţia în materie instituie o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice, în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, în scopul protejării interesului public. Or, în situaţia în care recurentul-reclamant nu a avut un interes personal, nu a urmărit şi nu a obţinut un folos material pentru sine ori pentru soţia sa, este greşit a se reţine existenţa conflictului de interese.

În raport de circumstanţele factuale ale cauzei, se apreciază că soluţia adoptată de Agenţia Naţională de Integritate în privinţa conflictului de interese constatat prin prisma dispoziţiilor art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 şi confirmată de instanţa de fond este excesiv de formalistă şi contrară scopului Legii nr. 161/2003.

În acest context, neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa interesului personal în semnarea celor două dispoziţii este suficientă pentru constatarea nelegalităţii raportului de evaluare contestat în prezenta cauză, astfel încât nu se mai impune cercetarea celorlalte motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, reluate prin memoriul de recurs.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula raportul de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Totodată, reţinând culpa procesuală a intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte o va obliga pe aceasta să plătească recurentului A. cheltuieli de judecată în cuantum total de 6200 RON, reprezentând onorariu avocat şi taxe judiciare de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 336 din 19 decembrie 2019 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi anulează raportul de evaluare nr. x/26.03.2019 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Obligă intimata Agenţia Naţională de Integritate să plătească recurentului A. cheltuieli de judecată în cuantum total de 6200 RON, reprezentând onorariu avocat şi taxe judiciare de timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2022.