Legality of pandemic alert restrictions and disproportionate administrative act review under Law 55/2020

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj la data de 14.06.2021 reclamanţii A. şi B. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

- anularea în întregime a H.G. nr. 636 din 9 iunie 2021, publicată în 10 iunie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 iunie precum şi a anexelor;

- în subsidiar, anularea oricăreia dintre următoarele măsuri: - anularea H.G. nr. 636/2021 pentru judeţul Cluj; - anularea anexei 2 art. 4 - privind condiţionarea participării la orice eveniment de prezentarea dovezii de vaccinare, test PCR, test antigen sau confirmarea trecerii prin boală şi anexei 3 pct. 1 care condiţionează prezentarea documentelor de mai sus; - anularea restricţiilor de circulaţie; anularea suspendării activităţii sălilor de fitness la incidenţa de peste 4/1000 locuitori.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 204 din 09 iulie 2021 Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României şi intervenientul MAI, ca neîntemeiată.

Respinge excepţia lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României şi intervenientul MAI, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie în numele pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne."

Motivele care au stat la baza soluţiei de respingere a excepţiilor inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile şi a lipsei de interes a acţiunii au fost detalitate de instanţa de fond în cuprinsul încheierii din 28 iunie 2021.

3. Recursul principal exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanţii A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că sentinţa primei instanţe este nelegală şi lipsită de imparţialitate, conţinând argumentări împotriva echităţii.

Recurenţii au invocat soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2021, prin care s-a constatat inexistenţa hotărârii C.N.S.U. nr. 36/1.07.2020 de certificare a pandemiei de SARS-Cov19, pentru lipsa publicării în Monitorul Oficial al României. Un act inexistent nu produce efecte juridice, astfel că, la acest moment, din punct de vedere juridic nu există o pandemie în România.

Au mai arătat recurenţii că în motivarea sentinţei instanţei de fond se foloseşte o argumentare bizară, judecătorul considerând că "din moment ce autorităţile nu puteau cunoaşte care măsuri sunt cele mai potrivite în contextul epidemiologic actual, este evident că nu puteau motiva mai în detaliu de ce au ales să adopte o asemenea măsură".

O asemenea concepţie contravine flagrant dispoziţiilor art. 53 din Constituţia României, care condiţionează restrângerea oricăror drepturi fundamentale de proporţionalitate, astfel că prin sentinţa pronunţată instanţa legitimează orice excces de putere al Guvernului, recunoscând că a luat măsuri fără niciun fel de fundamentare concretă, ci doar pe presupuneri.

4. Apărările formulate în cauză şi recursul incident

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne şi pârâtul Guvernul României au depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului reclamanţilor ca nefondat.

Guvernul României a formulat, totodată şi recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., împotriva sentinţei civile nr. 204 din 09 iulie 2021 şi împotriva încheierii din 28 iunie 2021, în privinţa considerentelor şi soluţiei de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi a excepţiei lipsei de interes.

În motivarea recursului incident s-a arătat că instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, cu încălcarea/aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Astfel, s-a apreciat, în mod greşit, că H.G. nr. 636/2021 se circumscrie excepţiei în ceea ce priveşte obligativitatea plângerii prealabile, întrucât actul atacat ar fi intrat în circuitul civil şi a produs efecte pentru 30 de zile, ceea ce ar exclude în mod logic parcurgerea procedurii prealabile.

Plângerea prealabilă reprezintă o condiţie de admisibilitate a cererii de anulare a actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 636/2021, art. 7 alin. (1), art. 8, art. 12 şi art. 18 din Legea nr. 554/trebuind interpretate în mod corelat, acestea prefigurând o procedură unitară.

În mod nelegal, instanţa de fond a respins şi excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii, recurentul-pârât apreciind că, raportat la dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, reclamanţii nu au făcut dovada vătămării efective a drepturilor lor, aceştia invocând un interes viitor şi incert în contextul pandemic actual, respectiv o eventuală imposibilitate de participare la evenimente sportive sau culturale.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În privinţa recursului declarat de reclamanţii A. şi B., Înalta Curte constată că potrivit motivului de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză, aceste motive nu sunt incidente, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate.

Astfel, Înalta Curte apreciază că nu pot fi reţinute elemente de nelegalitate a hotărârii de guvern, reclamanţii neprezentând motive apte să conducă la anularea actului administrativ cu caracter normative contestat.

Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerinţe: actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe; conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, hotărârea de guvern fiind emisă în deplină concordanţă cu prevederile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, pornind de la contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuţie.

Hotărârea de guvern contestată cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi şi libertăţi fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 şi nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale şi jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor şi a libertăţilor nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 53 şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Aşadar, actul normativ care face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi, în mod evident, nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de Covid 19 s-a reglementat starea de alertă ca fiind acel răspuns la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţional cu nivelul de gravitate, manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.

Prin acelaşi act normativ legiuitorul primar a conferit posibilitatea Guvernului ca prin emiterea unor hotărâri să stabilească măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns la situaţia pandemică constatată inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi fundamentale.

În cazul concret, pentru adoptarea măsurilor criticate de către recurenţii-reclamanţi s-a avut în vedere evaluarea menţinerii unui răspuns adecvat situaţiei de urgenţă determinată de răspândirea noului Coronavirus.

În mod cert măsurile contestate sunt prevăzute de lege, posibilitatea instituirii acestor măsuri prin hotărâre de guvern este prevăzută de art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020. În acest context, nu se poate aprecia că drepturile fundamentale ar fi fost restrânse prin hotărârea de guvern a cărei legalitate este analizată, ele fiind, în realitate, restrânse chiar de Legea nr. 55/2020, faţă de care H.G. contestată reprezintă doar act de aplicare.

Aşadar, Hotărârea de Guvern a cărei legalitate este analizată de instanţa de contencios administrativ cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) lit. d), e) şi f), alin. (2) lit. d), alin. (3) lit. a) - f) din Legea nr. 55/2020.

De asemenea, în art. 6 lit. c) şi d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri; d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

În aceste condiţii, actul normativ atacat este adoptat cu respectarea Legii 55/2020, acesta fiind emis de legiuitor ca urmare directă a situaţiei pandemice din România, situaţie de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităţilor statului, luarea unor măsuri de protejare a populaţiei din România, fiind ştiut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăţi cetăţeneşti.

În ceea ce priveşte încălcarea drepturilor fundamentale garantate de Constituţie, Înalta Curte reţine că toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgenţă, cât şi în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie care prevede că "(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată in mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Conform normei juridice referite, trei condiţii cumulative trebuie respectate pentru că, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă:

Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege - Potrivit C.E.D.O., prin lege se înţelege orice act normativ care este accesibil şi previzibil. În situaţia de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în stare de urgenţă nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. contestată, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.

Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.

Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim - În acest caz măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumera scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii. Şi această condiţie este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii şi împiedicării răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV2.

Ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică - Curtea europeană a apreciat că ingerinţa trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autorităţile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinţei, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puţin vastă în funcţie de dreptul în cauză. Jurisprudenţa Curţii europene cere ca ingerinţa să fie proporţională cu scopul legitim urmărit. Aprecierea, în concret, a proporţionalităţii pe care o face Curtea europeană ţine cont de existenţa nevoii sociale imperioase, or, în speţă, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligaţiei ce-i incumbă Statului Român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituţia României, unde se stipulează faptul că "statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătăţii publice".

Conform art. 3 - "Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate" din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinii, Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, "părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată".

Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor. Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public şi protejarea sănătăţii publice, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.

Cu privire la încălcarea principiului nediscriminării, Înalta Curte reţine că persoanele care deţin certificatul covid în cele trei forme, în comparaţie cu persoanele care nu sunt vaccinate, nu s-au testat sau nu au trecut prin boală, nu sunt în situaţii comparabile, existând situaţii diferite, adică persoane care sunt în situaţii deosebite, raportat la pericol şi, prin urmare, sunt justificate aplicarea unor măsuri distincte.

Totodată, în privinţa argumentului recurenţilor vizând soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2021, prin care s-a constatat inexistenţa hotărârii C.N.S.U. nr. 36/1.07.2020 de certificare a pandemiei de SARS-Cov19, pentru lipsa publicării în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că acesta nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalităţii sentinţei recurate şi în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenţii noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate a actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte reţine că acesta vizează soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi a excepţiei lipsei de interes.

Astfel, instanţa de control judiciar constată legalitatea soluţiei pronunţate asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, dar nu ca urmare a faptului că actul administrativ contestat a intrat în circuitul civil, ci pentru că se impune reţinerea în cauză a incidenţei Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, care statuează la par. 44 şi 47 că:

"44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. (...)

47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020."

Având în vedere că prin această decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă reglementată de art. 7 din această lege nu este obligatorie.

Nefondată este şi critica recurentului-pârât referitoare la excepţia lipsei de interes, iar Înalta Curte, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, constată că reclamanţii au formulat acţiunea introductivă pe calea prevăzută de art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, în calitate de persoane vătămate, arătând că nu sunt persoane vaccinate şi, în acest context, au restricţii în ceea ce priveşte libertatea de circulaţie şi acces la activităţi şi locuri publice, fără a avea o altă alternativă, deşi vaccinarea nu este o obligaţie fundamentală, fiindu-le astfel afectate drepturile şi interesele legitime. Este evident că aceştia au îndreptăţirea şi, totodată, posibilitatea de a iniţia prezentul demers judiciar, justificat, în principal, de efectele juridice pe care le-a produs actul normativ atacat în perioada în care a fost în vigoare asupra drepturilor lor fundamentale şi a interesului legitim din perspectiva restricţiilor stabilite prin intermediul măsurilor dispuse în anexele hotărârii de guvern contestate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate atât recursul formulat de reclamanţi cât şi recursul incident.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 204 din 09 iulie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 204 din 09 iulie 2021 şi împotriva încheierii din 28 iunie 2021, ambele pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2022.