Non-justiciability of audit notification letters as preparatory administrative acts

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 7.06.2018, A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.):

1. în principal, anularea următoarelor acte administrative individuale:

a) Actul administrativ înregistrat la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017 referitor la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anului 2014;

b) Actul administrativ înregistrat la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017 referitor la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anului 2015;

2. în subsidiar:

a) anularea, ca lipsite de temei legal, a tuturor actelor de control efectuate de către pârât cu privire la controlul general anual privind activitatea reclamantei aferent anilor 2014 şi 2015;

b) obligarea pârâtului la emiterea şi comunicarea către reclamantă a deciziei Directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului general anual privind activitatea reclamantei aferent anilor 2014 şi 2015;

3. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 902 din 11 martie 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge cererea principală şi primul capăt al cererii subsidiare formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.), ca inadmisibile.

Respinge al doilea capăt al cererii subsidiare ca neîntemeiat.

Respinge cererea accesorie de obligare la cheltuieli ca neîntemeiată."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a reţinut, în mod nelegal, că ar avea autoritate de lucru judecat în prezenta cauză sentinţa civilă nr. 277/30.01.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti (prin care a fost respinsă cererea de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul prezentului demers judiciar şi s-a constatat că actele contestate (cele prin care s-a dispus efectuarea controlului activităţii recurentei) nu ar fi acte administrative, ci acte premergătoare emiterii actului administrativ.

În opinia recurentei, o asemenea interpretare nu poate fi admisă. Cu ocazia soluţionării cererii de suspendare potrivit art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată doar pipăie fondul în măsura necesară soluţionării cererii cu care a fost învestită. Toate aprecierile pe care aceasta le face se subsumează în mod strict soluţionării cererii de suspendare. În acest sens, instanţa care a soluţionat cererea de suspendare, potrivit dispoziţiilor legale menţionate mai sus, trebuia să aprecieze cu privire la îndeplinirea următoarelor condiţii: declanşarea procedurii administrative prealabile, existenţa unui caz bine justificat, necesitatea prevenirii unei pagube iminente, aspecte pe care nu le-a mai verificat, apreciind că nu ar fi îndeplinită premisa legală, aceea de a fi în prezenţa unui act administrativ.

A considera că aprecierea instanţei care a soluţionat cererea de suspendare, potrivit căreia actul contestat nu reprezintă un act administrativ, antrenând consecinţa inadmisibilităţii cererii, se impune instanţei sesizate cu o cerere privind anularea respectivului act echivalează, în realitate, cu refuzarea accesului la justiţie pentru simplul motiv că reclamanta a formulat o cerere de suspendare a executării respectivului act. În realitate, singura instanţă îndreptăţită să se pronunţe, cu autoritate de lucru judecat, cu privire la natura actului contestat este aceea sesizată cu acţiunea privind anularea acestuia, această instanţă verificând potrivit legii dacă: pârâtul are calitate de autoritate publică, actul contestat are natura unui act administrativ individual, acesta aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim al reclamantei, iar procedura prealabilă a fost parcursă.

Recurenta a criticat şi argumentele subsidiare reţinute de instanţa de fond în legătură cu petitele 1) şi 2 a) ale cererii de chemare în judecată, în sensul că actele contestate nu ar avea caracter de acte administrative individuale, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci de acte premergătoare emiterii acestora, întrucât "nu sunt emise în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, dar şi pentru faptul că nu produc efecte juridice proprii, în sensul că nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi juridice şi nu pot fi puse în executare, neavând forţă proprie".

Această interpretare este realizată cu aplicarea greşită a legii, date fiind atribuţiile O.R.D.A reglementate prin art. 137 alin. (1), art. 138 alin. (1) lit. h),

Oficiul Român pentru Drepturile de Autor are calitatea de autoritate publică şi acţionează în relaţia cu organismele de gestiune colectivă în regim de putere publică, are prerogativa de a controla activitatea organismelor de gestiune colectivă, iar acestea din urmă au obligaţia de a se supune controlului efectuat de acesta. Astfel, prin actele a căror anulare s-a solicitat în prezenta cauză, O.R.D.A. a dispus măsuri privind executarea concretă a legii (respectiv a prevederilor art. 138 şi următoarele din Legea nr. 8/1996, iar din aceste acte se naşte un raport juridic având în conţinutul său obligaţia recurentei, în calitate de organism de gestiune colectivă, de a se supune controlului şi de a furniza documentele şi informaţiile solicitate de O.R.D.A. Recurenta nu putea, în nicio situaţie, să ignore actele emise de O.R.D.A. şi nici să refuze furnizarea documentelor sau a informaţiilor solicitate.

În măsura în care actele contestate nu ar avea natura unor acte administrative, dar dând naştere unor raporturi juridice care presupun obligaţia recurentei de conformare faţă de măsurile juridice dispuse, nu ar exista vreun fundament al obligaţiei acesteia de a prezenta documentele şi informaţiile solicitate de organele de control.

În realitate, actele contestate reprezintă acte administrative autonome, producătoare de efecte juridice proprii, care, în concret, au creat un prejudiciu distinct de acela pe care ar avea vocaţie să îl producă eventuala decizie de intrare în legalitate ce ar putea fi emisă de către directorul O.R.D.A. la finalul controlului activităţii recurentei. În primul caz, se naşte obligaţia recurentei de a se supune controlului şi de a furniza documentele şi informaţiile solicitate în termenul stabilit. În) cel de-al doilea caz, se naşte obligaţia de a implementa măsurile de intrare în legalitate dispuse, în termenul stabilit. Ambele categorii de acte stabilesc, aşadar, în sarcina organismului de gestiune colectivă obligaţii cărora acesta nu li se poate opune (organismul de gestiune colectivă nu poate refuza efectuarea controlului sau furnizarea de informaţii/înscrisuri, după cum nu poate refuza luarea măsurilor de intrare în legalitate), ceea ce înseamnă că ne aflăm în prezenţa unor acte de autoritate.

În al doilea rând, prin actele contestate în prezenta cauză se cauzează un prejudiciu distinct de eventualul prejudiciu suferit în măsura în care s-ar emite o decizie nelegală la finalizarea controlului. Acest prejudiciu constă în perturbarea pe o perioadă substanţială a activităţii recurentei, prin concentrarea tuturor eforturilor personalului. În acest sens, astfel cum s-a arătat şi în faţa instanţei de fond, pentru efectuarea concomitentă a controlului activităţii pe parcursul a doi ani, recurentei i s-au solicitat 37 de situaţii analitice, pentru întocmirea fiecăreia fiind necesară culegerea unui volum substanţial de date de către personal. Consecinţa măsurilor dispuse de către intimat prin cele două acte administrative a constituit-o blocarea activităţii curente, fiind necesară inclusiv suspendarea programului cu publicul în cursul lunii ianuarie 2018.

În privinţa petitului 2b) al cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a reţinut că refuzul pârâtului de a emite actul administrativ nu ar fi unul nejustificat, nefiind reţinut excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Conform dispoziţiilor legale incidente - art. 1382 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 8/1996, art. 3 alin. (2), art. 6 alin. (2) şi art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 401/2006, controlul general anual al funcţionării organismelor de gestiune colectivă constituie o atribuţie a O.R.D.A., care se exercită pe baza aprobării directorului general al O.R.D.A. acordate prin decizia acestuia (act administrativ).

Per a contrario, aprobarea de către directorul general al O.R.D.A. a controlului general anual altfel decât prin emiterea unei decizii (act administrativ) reprezintă exercitarea unui drept de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege (respectiv prin încălcarea prevederii legale care impune ca aprobările date de către directorul general al O.R.D.A. în exercitarea atribuţiilor sale să îmbrace forma deciziei - act administrativ).

Având în vedere dispoziţiile legale, emiterea actelor nr. 6603/16.10.2017, respectiv nr. 6608/16.10.2017 sub semnătura directorului general al O.R.D.A., conţinutul concret al acestor acte, precum şi necomunicarea altor acte în afara acestora, recurenta a apreciat, cu bună-credinţă, că actele menţionate încorporează decizia directorului general al O.R.D.A. care ar fi trebuit să aprobe propunerea activităţii de control anual, obiectivele controlului şi notificarea controlului anual.

Întrucât, după cum rezultă din răspunsul primit la plângerea prealabilă formulată actele contestate nu încorporează decizia directorului general al O.R.D.A., iar controlul general anual al activităţii s-a desfăşurat fără ca temeiul - decizia directorului general al O.R.D.A. privind aprobarea acestuia - să fi fost comunicat (din contra, la solicitarea recurentei, pârâtul a refuzat emiterea şi comunicarea acestei decizii), s-a procedat la solicitarea în instanţă la obligarea pârâtului la emiterea şi comunicarea deciziei menţionate, recurenta apreciind că declanşarea procedurii de control anterior emiterii actului administrativ constituie în mod evident un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta A., structurat pe 2 capete de cerere, vizează în principal, anularea adreselor nr. x/16.10.2017 şi nr. y/16.10.2017 referitoare la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anilor 2014 şi 2015 şi, în subsidiar, obligarea pârâtului la emiterea şi comunicarea deciziei Directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului anterior menţionat.

Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluţiei de respingere ca inadmisibile a cererii principale şi a primului capăt al cererii subsidiare, respectiv ca neîntemeiat la celui de-al doilea capăt de cerere, Înalta Curte reţine că potrivit motivului de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză acest motiv nu este incident, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente.

Astfel, prin adresele înregistrate la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017, respectiv nr. 6608/16.10.2017, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a decis efectuarea controlului general anual cu privire la activitatea desfăşurată de reclamantă în anii calendaristici 2014 şi 2015.

Potrivit dispoziţiilor art. 138 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996 (forma în vigoare la data emiterii adreselor contestate) printre atribuţiile Oficiului Român pentru Drepturile de Autor se regăsesc şi competenţe de control al funcţionării organismelor de gestiune colectivă, de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate sau de aplicare sancţiuni, după caz.

Potrivit art. 1382 alin. (1) din Legea nr. 8/1996:

"Activitatea de control a Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h), se desfăşoară numai cu notificarea prealabilă a organismului de gestiune colectivă controlat, comunicându-se totodată şi obiectivele controlului.", în timp ce prevederile art. 1383 din acelaşi act normativ stabileşte că:

"În cazul în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 124 şi 126, ori încalcă obligaţiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 1341, 135 sau art. 1382 alin. (2), O.R.D.A. poate acorda, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanţele judecătoreşti de contencios administrativ."

Având în vedere dispoziţiile sus-menţionate şi definiţia legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că adresele de notificare a controlului nu au natura unui act administrativ, întrucât nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi juridice, ci sunt simple acte preparatorii, având rolul de a înştiinţa organisul de gesiune colectivă supus verificării cu privire la obiectivele şi perioada în care se va desfăşura controlul.

Contrar susţinerilor recurentei adresa de notificare a controlului nu reprezintă un act de autoritate, întrucât nu dispune anumite măsuri în privinţa organismului de gestiune colectivă destinatar al măsurilor de control, neavând caracter executoriu şi neproducând efecte juridice proprii.

În privinţa operaţiunilor administrative preparatorii, se reţine că acestea pot fi cercetate în subsidiar, în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, text potrivit caruia "instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii."

Rezultă, astfel, că partea interesată va putea solicita în instanţă numai anularea deciziei O.R.D.A., dacă se va emite o astfel de decizie în urma controlului desfăşurat, ocazie cu care se va putea analiza şi legalitatea actelor preparatorii ce au stat la baza emiterii deciziei, inclusiv legalitatea adreselor nr. x/16.10.2017 şi nr. y/16.10.2017. Această soluţie este prevăzută şi de legea specială, respectiv art. 1383 din Legea nr. 8/1996, care instituie o cale de atac în instanţă numai în privinţa deciziei emise de directorul general al O.R.D.A., nu şi în ceea ce priveşte adresa de notificare a controlului.

În aceste condiţii, soluţia primei instanţe, de respingere ca inadmisibile a capetelor de cerere vizând adresele menţionate este legală şi este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale.

Înalta Curte nu poate primi argumentul recurentei vizând greşita reţinere a autorităţii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 277/30.01.2018 şi constată că soluţia primei instanţe nu s-a bazat, în mod exclusiv, pe acest aspect, prima instanţă, însuşindu-şi şi expunând, la rândul său, argumentele care au condus la constatarea inexistenţei caracterului de act administrativ în privinţa adreselor contestate.

Nefondată este şi susţinerea recurentei vizând prejudiciul produs prin emiterea celor două adrese şi, conform celor anterior prezentate, Înalta Curte reaminteşte că acesta poate fi invocat în cadrul unei eventuale acţiuni în anulare formulate împotriva deciziei directorului general al O.R.D.A. De asemenea, obligaţia unui organism de gestiune "de a se supune controlului şi de a furniza documentele şi informaţiile solicitate" nu este instituită prin notificările prealabile contestate în prezenta cauză, ci este prevăzuă de lege - art. 1382 alin. (2) din Legea nr. 8/1996.

În privinţa soluţiei de respingere ca neîntemeiat al celui de al doilea capăt al cererii subsidiare, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut, în mod just, că exprimarea explicită a voinţei pârâtului de a nu rezolva cererea reclamantei nu este una nejustificată, în contextual în care actul solicitat (decizia directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului general annual) nu există, controalele fiind propuse prin referat intern întocmit de direcţia de specialitate a pârâtului şi doar aprobat prin rezoluţia directorului general.

Astfel, desi a susţinut obligaţia pârâtului de a emite un act administrativ anterior emiterii adreselor contestate, recurenta nu a indicat textul de lege care ar constitui temeiul juridic pentru actul solicitat şi, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 1382 din Legea nr. 8/1996 referitoare la procedura desfăşurării controlului, O.R.D.A. are doar obligaţia de a notifica organismal de gestiune colectivă în termenul legal, iar nu de a comunica o decizie prin care se autorizează efectuarea controlului.

În mod similar, Înalta Curte subliniază faptul că argumentele recurentei vizând nelegalitatea controlului efectuat în lipsa deciziei solicitate, pot fi invocate şi analizate doar în cadrul acţiunii în anulare a deciziei prin care se acordă termen pentru intrarea în legalitate, emise de pârât potrivit art. 1833 din Legea nr. 8/1996.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 902 din 11 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2022.