Eligibility of expert hourly rates in EU-funded projects: mandatory budget specification of working hours under 2013 Applicant’s Guide

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată initial pe rolul Tribunalului Bucureşti, reclamanta Universitatea Bucureşti a solicitat în contradictoriu cu Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale anularea Deciziei nr. OI/777 din ES/23.05.2017 prin care s-a soluţionat contestaţia reclamantei din data de 26.04.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la Direcţia OI POCU MEN cu nr. x/27.03.2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4280 din 23 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Universitatea din Bucureşti în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice - O.I.P.O.S.D.R.U M.E.C.S., ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Universitatea din Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanţă a reţinut, în mod eronat, că este nefondată critica de nelegalitate întemeiată pe aplicarea greşită de către pârâtă a prevederilor cap. 3.1.4. Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale - Plafoane maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul. Astfel, deşi motivul invocat pentru refuzul rambursării îl constituie prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2013, cap 3.1.4., punctul 1.3, conform cărora "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună ", pârâta nu a aplicat acest pct. 1.3, ci prevederile din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2014.

Recurenta a apreciat că în Ghidul Solicitantului - Condiţii generale 2013 nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea/obligativitatea/recomandarea ca în cererea de finanţare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau a personalului administrativ/auxiliar şi cu atât mai puţin una care să stabilească consecinţa lipsei unei atare precizări, în bugetul detaliat al proiectului nu există prevăzut un tarif orar, singurul cost unitar prevăzut în buget fiind costul lunar.

De asemenea, nu există nicio prevedere care să "ghideze" solicitantul spre posibilitatea unei asemenea interpretări din partea AM/OIPOSDRU şi, cu atât mai puţin, către posibilitatea declarării neeligibilităţii acestor cheltuieli. O asemenea prevedere există în Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale, dar nu în cel din 2013, ci în cel din 2014 aferent cererilor de propuneri proiecte lansate în anul 2014 în cadrul Programului operaţional sectorial dezvoltarea resurselor umane 2007-2013.

Raportând prevederile din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 la motivele concrete care au stat la baza emiterii deciziei contestate în prezenta cauză, precum şi la menţiunile din bugetul proiectului şi din contractele individuale de muncă, pârâta a respins în mod nelegal cheltuielile aferente retribuţiei cuvenite personalului implicat (costurile pe expert) în implementarea proiectului, justificarea potrivit căreia aceste cheltuieli ar fi depăşit tariful orar din cadrul bugetului detaliat al proiectului nefiind corespunzătoare menţiunilor care rezultă atât din analiza conţinutului acestui din urmă document, dar şi din interpretarea prevederilor din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale, varianta 2013, evocate anterior.

Astfel, pârâta a reţinut că în cadrul bugetului detaliat al proiectului, reclamanta nu a menţionat tariful orar aferent retribuţiilor cuvenit experţilor din echipa de management şi/sau de implementare. În schimb, solicitând acordarea finanţării prin prezentarea activităţii zilnice care urma a fi desfăşurată de către aceşti experţi, prin indicarea expresă a duratei acestei activităţi zilnice, rezult că pârâta a avut cunoştinţă de modul în care atât beneficiarul finanţării, cât şi partenerii acestuia urmau a retribui experţii de implementare, adică nu prin raportare la 8 ore/zi, ci cu luarea în considerare a nivelului maxim al sumelor aferente acestor activităţi zilnice, având în vedere experienţa acestor experţi, cât şi activităţile preconizate a fi realizate de aceştia, fiind finalizate conform contractului de finanţare.

A mai apreciat recurenta că prima instanţă a reţinut, în mod eronat, faptul că obligaţia de a preciza tariful orar pentru salariaţii din cadrul echipei de management şi din cadrul echipei de implementare era clar prevăzută, cât vreme modelul de buget detaliat - anexă a cererii de finanţare a fost un document (template) pus la dispoziţia solicitantului/beneficiarului de către AMPOSDRU (a fost descărcat din sistemul Action template-ul în Excell în care s-au introdus detaliile bugetare, iar ulterior a fost uploadat documentul completat în acelaşi sistem electronic). Acest câmp (numărul de ore/lună), pretins la acest moment ca fiind obligatoriu şi care generează consecinţe privind eligibilitatea cheltuielilor, reprezentând norma de încadrare, nu a existat nici la data încheierii contractului de finanţare, nici ulterior, astfel că beneficiarul nu putea considera că o asemenea menţiune prevăzută orientativ (numărul de ore corespunzător costului bugetat), atâta timp cât aceasta nu fusese impusă şi nu era obligatorie în niciun fel, poate fi în măsură să conducă la declararea neeligibilităţii unor sume importante cheltuit în proiect. Prin urmare, în opinia recurentei trebuie să se reţină că pârâta avea obligaţia de a aduce la cunoştinţa reclamantei, anterior încheierii contractului de finanţare şi ulterior, în timpul derulării acestuia şi realizării cheltuielilor aferente personalului implicat (costurile per expert) în implementare, că o astfel de cheltuială nu va fi aprobată în măsura în care nu este cuprins tariful orar în bugetul detaliat al proiectului.

Totodată, modul de aplicare a prevederilor contractului de finanţare coroborate cu prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale, varianta 2013, nu corespunde voinţei iniţiale a părţilor contractante, iar interpretarea impusă prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare de către pârâtă, nu putea sta la baza recalculării cheltuielilor în contextul în care experţii retribuiţi în această modalitate au finalizat activităţile pentru care au fost retribuiţi, nefiind constatate nereguli sub acest aspect, iar sumele aferente acestor cheltuieli nu au depăşit nivelul maxim iniţial prevăzut pentru această activitate, astfel cum a fost aprobată prin bugetul detaliat al proiectului finanţat de către pârâtă.

Pe de altă parte, a mai susţinut recurenta că recalcularea retribuţiei cuvenite experţilor din echipa de implementare este motivată pe considerente străine documentelor care au fost analizate iniţial în vederea aprobării acordării finanţării, iar pârâtul a prezumat fără justificare contractuală şi legală, că prin menţionarea unui interval orar parţial în CIM-urile acestor experţi de implementare a proiectului finanţat se prezumă, în temeiul prevederilor din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale varianta 2013, că activitatea zilnică a acestora ar fi parţială prin raportare la o activitate zilnică de 8 sau chiar 12 ore/zi, pârâta nefăcând dovada că experţii, în raport de propria experienţă, nu ar fi fost în măsură să desfăşoare şi să finalizeze în mod corespunzător activităţile finanţate .

Interpretarea dată de către pârâtă şi confirmată de către instanţă prevederilor cap. 3.1.4 pct. 1.3 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale, varianta 2013, este eronată şi arbitrară, fără legătură cu situaţia concretă a raporturilor de muncă încheiate cu experţii din proiect. Punctul 1.3 este inaplicabil în speţa de faţă, iar interpretarea în temeiul căreia s-au diminuat cheltuielile salariale a intervenit după semnarea contractului de finanţare, la mai multe luni de la începutul perioadei de implemenre, printr-o adresă/circulară a AMPOSDRU (circulara nr. 23442/04.11.2014). Chiar dacă s-ar presupune că prevederile punctului 1.3 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale, varianta 2013, ar fi putut avea semnificaţia dată de pârâtă, la această concluzie s-a ajuns în luna noiembrie 2014, atunci când aceasta avea cel puţin obligaţiile, nerespectate de altfel, prevăzute de art. 6 lit. B) alin. (1) şi alin. (3) din contractul de finanţare, de "a informa Beneficiarul, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului", respectiv de "informa beneficiarul cu privire la rapoartele, concluziile şi recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană şi orice altă autoritate competentă".

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Universitatea Bucureşti a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Decizia nr. OI/777 din ES/23.05.2017 de soluţionare a contestaţiei împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.03.2017, prin care a fost individualizată şi stabilită în sarcina sa obligaţia de a plăti o creanţă bugetară în valoare de 206.416,1848 RON, reprezentând cheltuieli considerate neeligibile în cadrul proiectului x cu titlul "Programe doctorale şi postdoctorale de excelenţă pentru formarea de resurse umane înalt calificate pentru cercetare în domeniile Ştiinţele Vieţii, Mediului şi Pământului" cod SMIS-50661.

Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluţiei de respingere a acţiunii formulate, Înalta Curte reţine că potrivit motivului de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză acest motiv nu este incident, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, în vederea implementării proiectului mai sus menţionat, între părţi a fost încheiat Contractul de finanţare nr. OI/2354/D din 08.04.2014, iar în perioada 20.02.2017-14.03.2017, în baza unor suspiciuni de neregulă şi reverificării cererilor de finanţare, autoritatea pârâtă a constatat cheltuieli neeligibile în cuantum total de 206.416,1848 RON, reţinându-se încălcarea de către reclamantă a prevederilor cuprinse la pagina 22, cap 3.1.4 din Ghidul Solicitantului-Condiţii Generale - Plafoane maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul, cuprinse la pct. 1.3.

Prin urmare, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat s-a procedat la diminuarea cheltuielilor salariale (echipa de management şi echipa de implementare), iar orele raportate de către experţii liderului, cât şi ai partenerilor au fost validate la un tarif orar rezultat din împărţirea sumei prevăzute în bugetul detaliat, din care s-au scos contribuţiile angajatorului, la 168 ore/lună, întrucât în cererea de finanţare/bugetul detaliat nu a fost prevăzută durata muncii (numărul de ore/lună). De asemenea, au fost identificate cheltuieli neeligibile care au fost certificate de către auditorul financiar independent, motiv pentru care s-a făcut aplicarea prevederilor cuprinse la pct. D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) din Contractul de finanţare nr. OI/2354/D din 08.04.2014.

Raspunzând punctual susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că în cauză nu se poate vorbi despre o aplicare a prevederilor Ghidului Solicitantului-Condiţii Generale 2014. Din examinarea actelor administrative contestate reiese că măsurile dispuse au fost întemeiate pe dispoziţiile Ghidului solicitantului - Condiţii Generale 2013, cap. 3.1.4. pct. 1.3, care impun ca "în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial", decontarea să se determine "în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună ".

Recurenta, în calitate de beneficiar al proiectului avea obligaţia de preciza tariful orar pentru fiecare dintre salariaţii din cadrul echipelor de management şi implementare, astfel încât, dată fiind indicarea cumulată a numărului de ore, nu s-a putut stabili norma de lucru şi tariful orar pentru fiecare expert. În cauză nu se poate vorbi despre aplicarea unei dispoziţii din Ghidului Solicitantului-Condiţii Generale 2014, întrucât Instrucţiunea nr. 99 din 16.09.2014, care a prevăzut obligativitatea detalierii numărului de ore şi tarifului/oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane, a fost emisă în vederea aplicării unitare, la nivelul tuturor Organismelor Intermediare, a Ghidului Solicitantului Condiţii Generale 2013, nefiind vorba despre un act modificator, ci despre un act de interpretare a unei norme preexistente.

Pe cale de consecinţă, la stabilirea venitului lunar brut s-a avut în mod corect în vedere faptul că, dacă nu este prevăzută în buget norma de încadrare, se va considera că suma prevăzută în buget (costul/salariul lunar) corespunde unei norme întregi, astfel încât tariful orar cuvenit expertului se va obţine prin împărţirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile/8 ore), iar rata orară astfel obţinută se va înmulţi cu numărul de ore prestate în proiect.

Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentei vizând imposibilitatea de a indica numărul de ore/lună ca urmare a inexistenţei în modelul de buget detaliat-anexă la contractual de finanţare a unei rubrici corespunzătoare, câtă vreme dispoziţiile Ghidului solicitantului - Condiţii Generale 2013, cap. 3.1.4. pct. 1.3 erau clare şi cunoscute de către recurentă.

De asemenea, dispoziţiile în materie şi cele ale contractului de finanţare, nu pot fi interpretate în sensul indicat de recurentă şi nu se poate vorbi despre o obligaţie a pârâtului de a-i aduce la cunoştinţă faptul că neindicarea tarifului orar în bugetul detaliat al proiectului atrage neeligibilitatea cheltuielilor, câtă vreme prin art. 4 din contractul de finanţare se condiţionează eligibilitatea cheltuielilor de respectarea condiţiilor impuse prin Ghidul Solicitantului şi celelalte acte normative aplicabile.

Nu în ultimul rând, în cuprinsul Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2013, la Secţiunea 1.5 Contribuţia solicitantului (pag. 7), s-a prevăzut în mod expres că:

"Pe parcursul implementării proiectului, cheltuielile efectuate în timpul implementării proiectului şi considerate neeligibile la verificarea unei cereri de rambursare vor fi suportate de către dumneavoastră în calitate de beneficiar".

Reguli similare se regăsesc şi în art. 5 lit. D). Rambursarea cheltuielilor, alin. (16) din contractul de finanţare semnat şi asumat de recurentă, în calitate de beneficiar, care prevede că:

"Pe parcursul implementării proiectului, cheltuielile considerate neeligibile la verificarea cererii de rambursare vor fi suportate exclusiv de către Beneficiar şi/sau Partenerii acestuia".

În acelaşi timp, la punctul D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) se stabileşte că "în cazul în care raportul de verificare a cheltuielilor întocmit de către auditor sunt evidenţiate cheltuieli neeligibile, acestea nu vor fi incluse de către beneficiar în evidenţa cheltuielilor" şi contrar susţinerilor recurentei, aceste prevederi, corelate cu toate celelalte prevederi contractuale, permit autorităţii pârâte să verifice şi, dacă este cazul, să invalideze concluziile auditorului autorizat.

În cauză, cheltuielile salariale au fost solicitate la rambursare de către reclamantă, cu nerespectarea prevederilor cap 3.1.4 din Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale - Plafoane maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3, fiind evident că plafonul maxim prevăzut de Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale 2013 priveşte costurile per activitate, adică un cost generic al resursei umane pentru implementarea proiectului, astfel că, atunci când activitatea presupune un volum de muncă mai mic de 8 ore/zi, ar fi excesiv şi vădit contrar principiului raportului optim cost-eficienţă a se considera că bugetul alocat activităţii beneficiarului poate rămâne acelaşi ca în cazul în care activitatea ar fi presupus un volum de muncă de 8 ore/zi. Pe cale de consecinţă, la stabilirea venitului lunar brut s-a avut în mod corect în vedere faptul că, dacă nu este prevăzută în buget norma de încadrare, se va considera că suma prevăzută în buget (costul/salariul lunar) corespunde unei norme întregi, astfel încât tariful orar cuvenit experţilor se va obţine prin împărţirea costului lunar din buget la 168 ore (21 zile/8 ore), iar rata orară astfel obţinută se va înmulţi cu numărul de ore prestate în proiect.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea din Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 4280 din 23 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2022.