School merger order remains suspended as appeals rejected, upholding suspension pending annulment action

Şedinţa publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, la data de 28.09.2022, reclamantul Liceul Tehnologic Iuliu Moldovan Arad, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei şi Ministerul Educaţiei, suspendarea provizorie a Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249/31.08.2022, până la soluţionarea acţiunii de revocare a acestui ordin.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 468 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan" Arad, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei şi Ministerul Educaţiei, şi s-a dispus suspendarea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 până la soluţionarea în fond a acţiunii în anulare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 468 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâţii Ministerul Eduucaţiei şi Ministrul Educaţiei - A. au declarat recurs.

Prin cererile de recurs cu conţinut identic, în contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenţii au apreciat că instanţa de fond a înţeles sa justifice îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru nepublicarea în Monitorul Oficial, deşi, aceeaşi instanţă, în considerente, reţine faptul că "publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriu-zis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate".

Mai mult decât atât, nu există nicio dispoziţie legală care să oblige Ministerul Educaţiei să publice în Monitorul Oficial actele administrative individuale, instanţa de fond reţinând, în mod corect, faptul că "potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative "In vederea intrării în vigoare (...) ordinele, instrucţiunile si alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Astfel, în opinia recurentilor, în speţa supusă judecăţii, dispoziţiile asupra cărora operează suspendarea ca urmare a soluţiei pronunţate de către instanţa de fond nu doar că nu se încadrează în împrejurările vădite, de fapt şi de drept, reţinute în mod corect de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în practica sa, ci reprezintă, aşa cum a constatat prima instanţă un motiv de validitate al actului.

Şi în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut că această condiţie este îndeplinită motivat de împrejurarea conform căreia reorganizarea unităţilor şcolare în cursul anului şcolar ar îngreuna în mod evident desfăşurarea normală a procesului de învăţământ, respectiv perturbarea gravă a funcţionării normale a unităţii şcolare în cauză.

Or, aşa cum se poate observa la o simplă lecturare a actului administrativ supus cenzurii instanţei de judecată, toate drepturile şi obligaţiile unităţii absorbite se preiau de unitate acreditată, astfel încât activitatea de învăţământ se desfăşoară în aceeaşi locaţie ca şi cea în care s-a desfăşurat înainte de reorganizare, toate specializările şi formaţiunile unităţii de învăţământ reclamante se regăsesc în continuare în structura unităţii absorbantă.

Mai mult, aşa cum s-a arătat la fondul cauzei, Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad a stabilit împreună cu Consiliul Local al Municipiului Arad, unităţile de învăţământ propuse pentru reorganizare, încă din anul 2021.

La data de 10.12.2021, prin adresa nr. x Municipiul Arad a transmis Inspectoratului Şcolar Judeţean Arad proiectul de hotărâre privind reţeaua şcolară a unităţilor de învăţământ de stat şi privat din Municipiul Arad pentru anul şcolar 2022-2023.

De asemenea, Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad a transmis către ARACIP, prin adresa nr. x/14.12.2021 propunerea pentru reorganizarea prin absorbţie a Liceului Tehnologic "Iuliu Moldovan" Arad de către Liceul Tehnologic "B." Arad.

De altfel, în perioada 10.05.2022 - 12.05.2022, Inspectoratul Şcolar Judeţean Arad a efectuat vizite de monitorizare şi control la cele două unităţi de învăţământ, sens în care scurtele consideraţii ale intimatului-reclamant expuse prin cererea de chemare de judecată nu au nicio relevanţă.

Prevederile ordinului a cărui suspendare s-a solicitat nu derogă de la prevederile actului normativ de forţă juridică superioară, dimpotrivă, Ordinul ministrului educaţiei nr. 5249/2022 a fost emis cu respectarea întocmai a prevederilor legale, atât în ceea ce priveşte condiţiile de formă cât şi de cele de fond, îndeplinind toate condiţiile de legalitate cerute pentru valabilitatea sa.

În concluzie, au apreciat recurenţii că Ordinul îndeplineşte toate condiţiile de legalitate cerute pentru validitatea sa, acesta fiind emis pentru punerea în aplicare a art. 22 ind. 1 - 224 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, art. 311 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 23 din OMEd nr. 5511/2021 pentru aprobarea Metodologiei privind fundamentarea cifrei de şcolarizare pentru învăţământul preuniversitar de stat, evidenţa efectivelor de antepreşcolari/preşcolari şi elevi şcolarizaţi în unităţile de învăţământ particular, precum şi emiterea avizului conform în vederea organizării reţelei unităţilor de învăţământ preuniversitar pentru anul şcolar 2022 - 2023.

Cererile de recurs au fost întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

În stadiul processual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 6 februarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 30 martie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, prin Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 s-a aprobat reorganizarea reţelei şcolare a municipiului Arad, prin operaţiunea fuziunii prin absorbţie, începând cu anul şcolar 2022-2023, astfel: Liceul Tehnologic "B." din Arad preia ca unitate absorbantă Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan", ca structură arondată fără personalitate juridică, preluând totodată toate drepturile şi obligaţiile unităţii de învăţământ absorbite .

În temeiul art. 7 din Legea 554/2004, Liceul Tehnologic "Iuliu Moldovan" a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022, părţile nefăcând dovada modului de soluţionare a acesteia până la momentul pronunţării prezentei hotărâri.

In acest context, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Liceul Tehnologic Iuliu Moldovan Arad, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei şi Ministerul Educaţiei, suspendarea provizorie a Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249/31.08.2022, până la soluţionarea acţiunii de revocare a acestui ordin.

Prin sentinţa recurată, cererea privind suspendarea executării actului a fost admisă, pârâtii Ministrul Educaţiei - A. şi Ministerul Educaţiei formulând recurs prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa de recurs observă că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

În acelaşi sens, aceeaşi jurisprudenţă a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviinţată, dacă s-a stabilit şi că: a) judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părţilor ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar şi ca instanţa de contencios să analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluţii posibile; b) acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt şi în drept (fumus boni juris).

Recent CEJ şi-a reconsiderat jurisprudenţa, în sensul interpretării mai puţin restrictive a acestei din urmă condiţii, instanţa considerând îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat atunci când cel puţin unul dintre motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii principale pare la prima vedere relevant sau atunci când argumentele pe care le susţine nu pot fi înlăturate fără o examinare aprofundată a fondului cauzei (testul fumus non mali juris).

Astfel, pentru a acorda suspendarea, instanţa nu mai trebuie să îşi formeze convingerea că acţiunea principală va fi admisă, ci trebuie doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acţiune sunt suficient justificate.

Având în vedere aceste consideraţii teoretice, situaţia concretă de fapt, precum şi argumentele invocate de pârâti prin memoriul de recurs, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanţe, apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Jurisprudenţa constantă a instanţelor este în sensul că îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului ("de pipăire a fondului"), pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 11 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative "(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.".

Publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriuzis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate - marcând momentul intrării în vigoare, însă, în cauză, fiind în discuţie chiar suspendarea executării actului emis, în mod corect a reţinut prima instanţă că acest aspect extrinsec prezintă relevanţă.

Astfel, deşi Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022, a fost comunicat reclamantului, fiind înregistrat la această unitate şcolară sub nr. x/16.09.2022, totuşi, în cauză nu s-a făcut dovada publicării acestuia în Monitorul Oficial, până la data pronunţării sentinţei de fond, pârâţii neformulând nici un fel de explicaţie cu privire la acest aspect prin întâmpinarea formulată.

Art. 221 din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale prevede că:

"(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, acreditate cu personalitate juridică, pot fi supuse procesului de reorganizare, în cazuri justificate în vederea asigurării accesului egal la educaţie şi formare profesională, a eficientizării şi asigurării/menţinerii standardelor de calitate, cu respectarea prevederilor legale în vigoare.(...) (9) Procesul de reorganizare se finalizează cel mai târziu, până la începutul noului an şcolar. (10) Procesul de reorganizare se poate realiza prin una dintre următoarele operaţiuni: a) fuziune; b) divizare; (11) Fuziunea se poate realiza în două moduri: a) prin absorbţie; b) prin contopire. (...)"

Dispoziţii similare sunt cuprinse şi în art. 23 din Ordinul 5511/2021 emis de Ministrul Educaţiei pentru aprobarea Metodologiei privind fundamentarea cifrei de şcolarizare pentru învăţământul preuniversitar de stat, evidenţa efectivelor de antepreşcolari/preşcolari şi elevi şcolarizaţi în unităţile de învăţământ particular, precum şi emiterea avizului conform în vederea organizării reţelei unităţilor de învăţământ preuniversitar pentru anul şcolar 2022 - 2023.

Totodată, se reţine că potrivit art. 1 din Ordinul Ministerului Educaţiei Nr. 3505/2022 privind structura anului şcolar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, "(1) Anul şcolar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022, se încheie la data de 31 august 2023 şi are o durată de 36 de săptămâni de cursuri. Cursurile anului şcolar 2022 - 2023 încep la data de 5 septembrie 2022.".

Prin urmare, având în vedere că Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 emis la data de 31.08.2022 a fost comunicat reclamantului sub nr. x/16.09.2022, este evident că nu poate produce efecte în anul şcolar 2022-2023, fiind nerespectate prevederile art. 221 alin. (9) din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale, mai sus redate.

Cercetând "aparenţa dreptului", instanţa de fond a apreciat în mod corect că din aceste împrejurări ale cauzei rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate în privinţa actului contestat.

Or, recurenţii, prin memoriul de recurs formulează susţineri cu privire la reţinerea instanţei de fond privind nepublicarea actului, în condiţiile în care instanţa a menţionat expres că publicarea în Monitorul Oficial al României nu reprezintă propriu-zis un motiv de validitate al actului, ci mai degrabă de opozabilitate - marcând momentul intrării în vigoare, însă, în cauză, fiind în discuţie chiar suspendarea executării actului emis, acest aspect extrinsec prezintă relevanţă, recurenţii neformulând critici concrete cu privire la acest aspect, referindu-se doar la faptul că publicarea în Monitorul Oficial nu reprezintă un motiv de validitate a actului.

Totodată se constată că recurenţii nu formulează critici privind reţinerea aparenţei de nelegalitate a ordinului prin raportare la prevederile art. 221 alin. (9) din şi la situaţia de fapt, necontestată de părţi, privind faptul că Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 a fost comunicat reclamantului, fiind înregistrat la această unitate şcolară sub nr. x/16.09.2022, precum şi la art. 1 din Ordinul Ministerului Educaţiei nr. 3505/2022 privind structura anului şcolar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, potrivit cu care "(1) Anul şcolar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022 (...)".

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte aminteşte că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită de legiuitor ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Astfel, reorganizarea unităţilor şcolare în cursul anului şcolar ar îngreuna în mod evident desfăşurarea normală a procesului de învăţământ, rezultând perturbarea gravă a funcţionării normale a unităţii şcolare în cauză.

Legat de acest aspect, este de remarcat faptul că, însuşi legiuitorul - prin art. 221 alin. (9) din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale, antereferit - s-a preocupat ca activităţile de reorganizare a unităţilor de învăţământ să se realizeze până la începerea anului şcolar, tocmai din cauza inconvenientelor evidente care pot rezulta din aceste proceduri.

Aplicând principiile antereferite dezvoltate de jurisprudenţa europeană în această materie, Înalta Curte, evaluând interesele comparative ale părţilor, apreciază că este mai prudentă soluţia de suspendare a actului administrativ contestat până la pronunţarea hotărârii asupra fondului. Dacă s-ar adopta soluţia contrară a respingerii cererii de suspendare, reclamantul ar putea suferi prejudicii considerabile prin executarea imediată a actelor contestate până la definitivarea hotărârii privind acţiunea de fond, prejudicii ce pot fi ireparabile ulterior, în eventualitatea admiterii acţiunii de fond.

În fine, Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentilor-pârâţi privitoare la faptul că în condiţiile în care activitatea de învăţământ se desfăşoară în aceeaşi locaţie ca şi cea în care s-a desfăşurat înainte de reorganizare, toate specializările regăsindu-se în continuare în structura unităţii absorbante, reţinând că prezumarea unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei astfel cum s-a reţinut anterior nu echivalează cu o susţinere ipotetică, raportată la o pagubă viitoare şi incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, instanţa de control judiciar apreciază că în cauză, în mod corect s-a reţinut că au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât sentinţa recurată este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de pârâti prin memoriul de recurs care au concluzionat în sensul că ordinul a cărui suspendare se solicită îndeplineşte toate condiţiile pentru validitatea sa, nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministrul Educaţiei - A. împotriva sentinţei civile nr. 468 din 18 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.