Nullity of normative administrative order for failure to publish in Official Gazette and subsequent invalidation of dependent implementing instruments

Şedinţa publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 29.09.2021, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză (CNSP), Ministerul Finanţelor (MF), Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale (MMPS) şi Ministerul Sănătăţii (MS),

1. în principal, a se constata inexistenţa Ordinului Preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri ca şi consecinţă a nepublicării lui în Monitorul Of. al României, Partea I;

2. în subsidiar, nulitatea Ordinului Preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri ca şi consecinţă a nepublicării lui în Monitorul Oficial al României, Partea I;

3. în terţiar, anularea art. 6 din Anexa Ordinului Preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri (cu privire la ordinele comune ministeriale);

4. anularea în parte a Ordinelor Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 2814/1536/1806/2020 pentru aprobarea modelului, conţinutului, modalităţii de depunere şi de gestionare a "Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate", respectiv a Notei din Anexa 6, cap. II, Subcapitolul IV, Secţiunea 1, care prevede că, "Potrivit prevederilor Ordinului preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcţii, entităţile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfăşurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcţii prin sucursale externe, se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfăşurată pe teritoriul României se înţelege activitatea desfăşurată efectiv în România, în scopul realizării de produse şi prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidenţă al beneficiarilor";

5. anularea în parte a Ordinelor Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 1942/979/819/2020 pentru aprobarea modelului, conţinutului, modalităţii de depunere şi de gestionare a "Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate", respectiv a Notei din Anexa 6, cap. 2, Subcapitolul 1, Secţiunea A, care prevede că, "Potrivit prevederilor Ordinului Preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcţii, entităţile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfăşurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcţii prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfăşurată pe teritoriul României se înţelege activitatea desfăşurată efectiv în România în scopul realizării de produse şi prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidenţă al beneficiarilor";

şi obligarea pârâţilor la plata, în solidar, a cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1603 din 9 noiembrie 2021, Curtea a respins excepţiile invocate de către pârâţi (excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a Ordinelor nr. 2814/1536/1806/2020 şi nr. 1942/979/819/2020 şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, excepţia prematurităţii acţiunii, excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Sănătăţii).

A admis cererea formulată de reclamantă şi în consecinţă,

A constatat nulitatea Ordinului Preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoza nr. 239 din 24.07.2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri.

A anulat Nota din Anexa 6, cap. II, Subcapitolul IV, Secţiunea 1 din Ordinele Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 2814/1536/1806/2020.

A anulat Nota din Anexa 6, cap. 2, Subcapitolul 1, Secţiunea A din Ordinele Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 1942/979/819/2020.

A obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 16.845,25 RON, cheltuieli de judecată.

3. Cererile de recurs

Împotriva acestei hotărâri, pârâţii au formulat, fiecare, recurs.

3.1. Recurentul-pârât Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, respingerea cererii de chemare în judecată.

A susţinut recurentul-pârât că instanţa de fond a aplicat greşit legea în ceea ce-l priveşte respingând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, neţinând cont de rolul şi atribuţiile pe care fiecare dintre părţi le are în raport cu cererile reclamantei.

În raport cu capetele de cerere 1, 2 şi 3 nu se poate reţine vreo culpă a sa, pentru că nu a avut vreun rol în emiterea Ordinului nr. 239/2019. De asemenea, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale nu este, în ceea ce priveşte cele două ordine contestate, iniţiatorul acestora, ci doar a fost avizator al proiectelor acestor ordine.

Faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv Nota din Anexa 6-Instrucţiuni de completare a formularului 112, pct. II, Anexa nr. 1.1-Anexa angajator, Date privind angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, din Ordinul MFP, MMPS şi MS nr. 2814/1536/1806/2020 şi Ordinul MFP, MMPS şi MS nr. 1942/979/819/2020, nu intră în sfera de competenţă a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, făcând referire strictă la aspecte din aria de competenţă a Ministerului Finanţelor. Astfel, se impune admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

A mai apreciat recurentul-pârât MMSS că instanţa a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material, respectiv art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Astfel, cu privire la încălcarea principiului unicităţii reglementării care a condus la un paralelism normativ, prin preluarea în ordinul comun a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin Ordinul CNSP nr. 239/2019, precum şi condiţiile de aplicare a facilităţilor fiscale acordate potrivit art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, conform art. 147 alin. (17) din Codul fiscal ordinul comun trebuie să conţină toate informaţiile necesare completării corecte a Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate (formular 112) şi să asigure instrucţiuni pentru fiecare informaţie cuprinsă în actul normativ. Ordinul comun clarifică modul de completare a declaraţiei fără a adăuga/modifica legea. Este şi motivul pentru care instrucţiunile de completare sunt preluate din ordinul CNSP nr. 239/2019.

Textul notei contestate nu reprezintă o preluare identică a art. 6 din Ordinul CNSP nr. 239/2019 şi nici nu presupune alte condiţii suplimentare pentru acordarea facilităţilor fiscale.

În conformitate cu art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 principiul unicităţii reglementării nu a fost încălcat, deoarece simpla trimitere la art. 6 din Ordinul CNSP nr. 239/2019 nu este suficientă pentru ceea ce reprezintă obiectivul ordinului comun. În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative.

Formularea Notei contestate nu instituie aceeaşi reglementare ca cea existentă în Ordinul CNSP nr. 239/24.07.2019, la elaborarea instrucţiunilor de completare a formularului 112, respectiv a ordinului comun, ministerele au avut în vedere normele de tehnică legislativă şi, implicit, nu au încălcat conţinutul, modalitatea de depunere şi de gestionare a declaraţiei privind obligaţia de asigurare, aşa cum se reglementează în art. 147 alin. (17) din Codul fiscal.

Referitor la faptul că, prin nota contestată, se adaugă/modifică condiţiile privind acordarea facilităţilor fiscale reglementate prin Codul fiscal, se observă că în Codul fiscal sunt reglementate condiţiile cumulative necesare acordării facilităţilor fiscale, dar, totodată, în dispoziţiile art. 60 pct. 5 lit. d) şi e) din Codul fiscal, se prevede că pentru aplicarea scutirii se au în vedere instrucţiunile de completare ale formularului 112, iar formula de calcul a cifrei de afaceri necesare verificării îndeplinirii condiţiei prevăzute la art. 60 pct. 5 lit. b) este cea prevăzută din Ordinul CNSP nr. 239/2019. În acest context, Nota contestată nu adaugă/modifică condiţiile de acordare prevăzute la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal.

În continuarea argumentelor sale, recurentul-pârât MMSS a apreciat că, în raport cu art. 451 alin. (1) şi (2) şi art. 455 C. proc. civ., nu se poate pretinde părţii care a pierdut procesul să suporte onorariul de avocat stabilit prin negociere şi că, faţă de obiectul acţiunii, anularea Ordinului nr. 239/2019 emis de CNSP, trebuie respinse cheltuielile de judecată stabilite în sarcina MMSS.

În subsidiar, suma stabilită cu titlu de cheltuieli de judecată trebuie să fie stabilită proporţionat pentru fiecare pârât, impunându-se reducerea cheltuielilor de judecată în raport cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

3.2. Recurenta-pârâtă Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând schimbarea în tot a hotărârii atacate şi, rejudecând fondul, respingerea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa nu a analizat sub niciun aspect înscrisurile depuse la dosar când a constatat nulitatea Ordinului nr. 239/2019 pentru aprobarea metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri.

Prin publicarea ordinului pe site-ul instituţiei, CNSP a respectat prevederea legală privind îndeplinirea publicităţii acestuia, iar raţionamentul instanţei de fond privind inexistenţa ordinului contravine intenţiei legiuitorului care a permis emitentului actului administrativ o altă cale de aducere la cunoştinţă pentru publicul interesat.

Prin neraportarea la situaţia de drept şi de fapt se creează un cadru favorabil eludării legii de către reclamantă, care, deşi cunoştea despre ordinul privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, nu l-a aplicat.

Referitor la cheltuielile de judecată, a arătat recurenta că nu pot fi reţinute în sarcina sa, pentru că şi-a respectat obligaţiile legale.

3.3. Recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea hotărârii recurate şi, rejudecând cauza, respingerea cererii de chemare în judecată.

Cel puţin cu privire la primele două capete de cerere, respectiv în ceea ce priveşte Ordinul CNSP nr. 239/2019, se impunea admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii, în mod greşit instanţa reţinând că îşi justifică în cauză calitatea procesuală pasivă în considerarea dispoziţiilor art. 36 C. proc. civ., fiind parte în raportul juridic de drept substanţial dedus judecăţii. Instanţa nu a analizat calitatea procesuală pasivă şi în raport cu Ordinul nr. 239/2019.

Ministerul Sănătăţii a avut calitatea de coiniţiator doar pentru anumite domenii de competenţă, Normele a căror anulare se solicită de către reclamantă neintrând în domeniul de competenţă al Ministerului Sănătăţii. De asemenea, temeiul Ordinului nr. 2814/1536/1806/2020 şi Ordinului nr. 1942/979/819/2020 este art. 147 alin. (17) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, punerea în aplicare făcându-se de către Ministerul Finanţelor, neintrând în sfera de reglementare a Ministerului Sănătăţii.

A mai susţinut recurentul-pârât că în mod greşit instanţa a reţinut că, în ceea ce priveşte sancţiunea dispusă, între cele două sancţiuni, inexistenţă şi nulitate, nu există diferenţă substanţială şi că, din economia cauzei, au aceeaşi finalitate.

Consecinţele nerespectării condiţiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative sunt stabilite prin lege, iar atunci când legea nu le prevede, consecinţele sunt determinate de principiul legalităţii ce guvernează adoptarea sau emiterea actelor administrative.

Anularea unui act administrativ este operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea acestuia când este lovit de vicii de legalitate şi produce efecte doar pentru viitor.

Inexistenţa actului administrativ intervine ca sancţiune în cazurile când încălcarea condiţiilor de valabilitate este atât de gravă şi de evidentă încât nu i se poate atribuit valoare de act juridic. Actului administrativ inexistent îi lipseşte unui dintre elemente constitutive necesare şi esenţiale pentru formarea sa. Nu se bucură de prezumţia de legalitate şi este lipsit de forţa executorie şi prin urmare nu există obligaţia pentru subiectele de drept cărora li se adresează de a îl respecta şi executa.

În cazul actului administrativ inexistent nu operează prezumţia de legalitate, însă, în cazul anulării actului administrativ, acesta se va bucura de prezumţia de legalitate şi va produce efecte până la momentul constatării nelegalităţii sale.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000 pentru actele cu caracter individual emise de autorităţi şi organe nu există obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României. În cazul în care există obligaţia publicării în Monitorul Oficial, sancţiunea nepublicării actului este inexistenţa acestuia.

A continuat recurentul-pârât MS referindu-se la cheltuielile de judecată, că în mod greşit instanţa i-a obligat în solidar la plata acestora, în condiţiile în care Ordinul CNSP nr. 293/2019 nu este emis de Ministerul Sănătăţii, iar anexele la Ordinul nr. 2814/1536/1806/2020 şi Ordinul nr. 1942/979/819/2020 nu intră în domeniul de competenţă al Ministerului Sănătăţii.

Pentru acordarea cheltuielilor, în raport cu art. 452 C. proc. civ., trebuie dovedită culpa procesuală, impunându-se respingerea capătului de cerere privind plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, instanţa a anulat Ordinul nr. 2814/1536/1806/2020 şi Ordinul nr. 1942/979/819/2020 ca o consecinţă a constatării Ordinului nr. 239/2019, şi nu ca urmare a unor motive de nelegalitate existente din culpa Ministerului Sănătăţii.

Astfel, se impune exonerarea sa de la plata cheltuielilor de judecată, respectiv diminuarea acestora şi, în subsidiar, obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor proporţional cu natura raportului juridic şi gradului de vinovăţie.

3.4. Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă.

A apreciat recurentul-pârât că hotărârea este nelegală şi nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, instanţa neanalizând argumentele prezentate şi nici documentaţia depusă la dosar.

De asemenea, soluţia instanţei a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale incidente, respectiv art. 14 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Cu privire la încălcarea principiului unicităţii reglementării care a condus la un paralelism normativ, prin preluarea în ordinul comun a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin Ordinul CNSP nr. 239/2019, precum şi condiţiile de aplicare a facilităţilor fiscale acordate potrivit art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, conform art. 147 alin. (17) din Codul fiscal, ordinul comun trebuie să conţină toate informaţiile necesare completării corecte a Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate (formular 112) şi să asigure instrucţiuni pentru fiecare informaţie cuprinsă în actul normativ. Ordinul comun clarifică modul de completare a declaraţiei fără a adăuga/modifica legea. Este şi motivul pentru care instrucţiunile de completare sunt preluate din ordinul CNSP nr. 239/2019.

Textul notei contestate nu reprezintă o preluare identică a art. 6 din Ordinul CNSP nr. 239/2019 şi nici nu presupune alte condiţii suplimentare pentru acordarea facilităţilor fiscale.

Astfel, în conformitate cu art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 principiul unicităţii reglementării nu a fost încălcat, deoarece simpla trimitere la art. 6 din Ordinul CNSP nr. 239/2019 nu este suficientă pentru ceea ce reprezintă obiectivul ordinului comun.

Din analizarea celor două texte rezultă că formularea Notei contestate nu instituie aceeaşi reglementare ca cea existentă în Ordinul CNSP nr. 239/2019, la elaborarea instrucţiunilor de completare a formularului 112, respectiv a ordinului comun, ministerele emitente au avut în vedere normele de tehnică legislativă şi, implicit, nu au încălcat competenţele acordate prin Codul fiscal.

În dispoziţiile art. 60 pct. 5 lit. d) şi e) din Codul fiscal se prevede că pentru aplicarea scutirii se au în vedere instrucţiunile de completare ale formularului 112, iar formula de calcul a cifrei de afaceri necesară verificării îndeplinirii condiţiei prevăzute la art. 60 lit. b) este cea din Ordinul CNSP nr. 239/2019.

Nota contestată nu adaugă/modifică condiţiile de acordare a facilităţilor fiscale prevăzute de art. 60 pct. 5 Codul fiscal.

Referitor la cheltuielile de judecată, recurentul-pârât a solicitat, în raport cu art. 453 şi art. 455 C. proc. civ., înlăturarea obligaţiei sale de plată a cheltuielilor de judecată, nefiind în culpă procesuală.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Recurenta-pârâtă Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză a formulat întâmpinare faţă de recursurile formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Finanţelor, Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, solicitând admiterea acestora.

4.2. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinări faţă de recursul pârâtei Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, faţă de recursul Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale, faţă de recursul Ministerului Finanţelor şi faţă de recursul Ministerului Sănătăţii, solicitând respingerea recursurilor, ca nefondate, cu cheltuieli de judecată.

Intimata-reclamantă a mai depus şi răspuns la întâmpinarea formulată de recurenta CNSP faţă de recursurile ministerelor.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

5.1. Analizând, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia netimbrării recursului pârâtei Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, Înalta Curte constată că recurentei-pârâte i s-a pus în vedere prin adresele instanţei din 10.03.2022 şi din 15.02.2023 obligaţia de a completa taxa judiciară de timbru cu 100 de RON.

Conform art. 24 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 80/2013, în raport cu motivele de recurs invocate, art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta CNSP avea obligaţia de a achita taxă judiciară de timbru în cuantum de 200 de RON. Anexat cererii de recurs, aceasta a depus dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 de RON.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 33 din O.U.G. nr. 80/2013, taxa de timbru se plăteşte anticipat şi, dacă cererea de chemare în judecată este netimbrată sau insuficient timbrată, părţii i se pune în vedere obligaţia de a timbra cererea în cuantumul stabilit de instanţă şi de a transmite instanţei dovada achitării taxei judiciare de timbru, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării instanţei.

Or, deşi, în mai multe rânduri, s-a pus în vedere recurentei obligaţia timbrării recursului, acesta nu a înţeles să se conformeze dispoziţiilor instanţei.

Art. 32 din acelaşi act normativ prevede că taxele judiciare de timbru se datorează atât pentru judecata în primă instanţă, cât şi pentru exercitarea căilor de atac, în condiţiile prevăzute de lege.

Conform art. 486 alin. (3) C. proc. civ., cerinţele menţionate la alin. (2) sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii.

De asemenea, potrivit art. 197 C. proc. civ., "În cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii."

Prin urmare, constatând că recurenta Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză nu s-a conformat cerinţelor legale şi nu a făcut dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantumul stabilit de instanţă, va anula recursul, ca netimbrat.

5.2. Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile pârâţilor Ministerul Finanţelor, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Ministerul Sănătăţii sunt nefondate.

5.2.1. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de pârâtul Ministerul Finanţelor, Înalta Curte constată că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.

Astfel, judecătorul fondului a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, validând astfel raţionamentul logico-juridic expus, în temeiul căruia a ajuns la concluzia admiterii acţiunii reclamantei. Cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările acestora, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată.

De altfel, după cum se va arăta în continuare, instanţa de control judiciar validează soluţia primei instanţe.

5.2.2. În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-pârâţi au reiterat, în esenţă, aceleaşi argumente prezentate prin întâmpinările formulate la fond, criticând soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a Ministerului Sănătăţii şi susţinând că instanţa ar fi aplicat greşit dispoziţiile art. 14 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, astfel că vor fi analizate unitar argumentele prezentate prin cererile de recurs.

În ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi a Ministerului Sănătăţii, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că reclamanta a solicitat, pe lângă anularea Ordinului nr. 239/2019 emis de Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză de aprobare a metodologiei privind mecanismul de calcul al cifrei de afaceri, şi anularea în parte a Ordinelor Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 2814/1536/1806/2020 pentru aprobarea modelului, conţinutului, modalităţii de depunere şi de gestionare a "Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate", respectiv a Notei din Anexa 6, cap. II, Subcapitolul IV, Secţiunea 1, şi anularea în parte a Ordinelor Ministrului Finanţelor Publice, Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministrului Sănătăţii nr. 1942/979/819/2020 pentru aprobarea modelului, conţinutului, modalităţii de depunere şi de gestionare a "Declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate", respectiv a Notei din Anexa 6, cap. 2, Subcapitolul 1, Secţiunea A.

În cadrul unui litigiu de contencios administrativ având ca obiect anularea unor acte administrative, calitate procesuală pasivă o are autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului.

Or, rezultă cu evidenţă, că fiecare dintre cele două ministere pârâte, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Ministerul Sănătăţii, au semnat actele menţionate în calitate de emitent, fiind, astfel, îndeplinită condiţia existenţei unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat prin raportul juridic dedus judecăţii.

Alegaţiile recurenţilor-pârâţi, că nu ar avea calitate procesuală pasivă în raport cu Ordinul nr. 239/2019, nu prezintă relevanţă, în raport cu obiectul acţiunii introductive de instanţă astfel cum a fost formulată de reclamantă, reţinându-se legătura dintre domeniul de reglementare a actelor supuse controlului instanţei.

Nu pot fi avute în vedere nici criticile recurenţilor vizând paralelismul dintre inexistenţa actului administrativ sau anularea acestuia, din perspectiva consecinţelor.

După cum rezultă din actele dosarului, Ordinul nr. 239/2019 emis de CNSP nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, ci doar pe site-ul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoza. Acest ordin are caracterul unui act administrativ cu caracter normativ, astfel că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, era obligatorie publicarea sa în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Excepţiile de la obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României sunt prevăzute la art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care prevede că "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate."

Publicarea actului în Monitorul Oficial se realizează în vederea intrării în vigoare a actului normativ sau administrativ cu caracter normativ şi are ca efect şi îndeplinirea condiţiei publicităţii actului.

Niciun alt mod de aducere la cunoştinţa publică a actului administrativ nu înlătură obligaţia de publicarea în Monitorul Oficial şi poate avea doar un caracter subsidiar, prin care se asigură o publicitate suplimentară actului în cauză, acest fiind şi sensul normei de la art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal.

Prin urmare, din punct de vedere juridic, consecinţa nepublicării actului administrativ normativ în Monitorul Oficial este lipsirea acestuia de efecte, ceea ce afectează, implicit, şi legalitatea sa. Publicarea în Monitorul Oficial determină momentul intrării în vigoare şi, subsidiar, îndeplineşte condiţia publicităţii.

Astfel, în ceea ce priveşte sancţiunea nulităţii sau cea a inexistenţei, în mod corect prima instanţă a apreciat că între cele două sancţiuni, în economia cauzei, nu există diferenţă substanţială, finalitatea fiind aceeaşi, actul normativ nepublicat în Monitorul Oficial nefiind în măsură să producă efecte juridice, impunându-se anularea acestuia.

Nu pot fi reţinute nici susţinerile recurenţilor în sensul că nu ar fi fost încălcat principiul unicităţii reglementării, prevăzut la art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, prin preluarea în ordinul comun a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin Ordinul CNSP nr. 239/2019 şi condiţiile de aplicare a facilităţilor fiscale acordate potrivit art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, şi că ordinul comun nu ar face altceva decât să clarifice modul de completare a declaraţiei fără a adăuga la lege, iar notele contestate nu ar reprezenta o preluare a art. 6 din Ordinul nr. 239/2019.

După cum rezultă din cele prezentate anterior, reclamanta a solicitat anularea/constatarea inexistenţei Ordinului nr. 239/2019 emis de CNSP şi anularea parţială a ordinelor comune în ceea ce priveşte modul de calcul al cifrei de afaceri.

Ordinul nr. 239/2019 emis de CNSP, la art. 6 prevede că, "În cazul societăţilor care au sucursale, filiale sau puncte de lucru, calculul cifrei de afaceri se realizează pentru activitatea desfaşurată pe teritoriul României la nivelul societăţii.", condiţionând, în cazul societăţilor care au sucursale, filiale sau puncte de lucru, calculul cifrei de afaceri şi, implicit, acordarea facilităţii prevăzute de normele fiscale anterior menţionate, de desfăşurarea activităţii pe teritoriul României.

În privinţa Ordinului nr. 2814/1536/1806/2020, a solicitat anularea Notei din Anexa 6, cap. II, Subcapitolul IV, Secţiunea 1, conform căreia:

"Potrivit prevederilor Ordinului preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză dat în aplicarea ari. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcţii, entităţile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfăşurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcţii prin sucursale externe, se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfăşurată pe teritoriul României se înţelege activitatea desfăşurată efectiv în România, în scopul realizării de produse şi prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidenţă al beneficiarilor".

În ceea ce priveşte Ordinul nr. 1942/979/819/2020, a solicitat anularea Notei din Anexa 6, cap. 2, Subcapitolul 1, Secţiunea A5, conform căreia:

"Potrivit prevederilor Ordinului preşedintelui Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză dat în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal, pentru determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcţii, entităţile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfăşurată pe teritoriul României. Veniturile realizate din activitatea de construcţii prin sucursale externe se vor avea în vedere numai pentru calculul cifrei de afaceri totale, realizate din întreaga activitate. Prin activitatea desfăşurată pe teritoriul României se înţelege activitatea desfăşurată efectiv în România în scopul realizării de produse şi prestării de servicii, indiferent de statutul de rezidenţă al beneficiarilor;"

Înalta Curte reţine că actele normative trebuie să fie emise cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, conform dispoziţiilor art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, se emit în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, respectiv legea, hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului.

Prin urmare, în raport cu conţinutul dispoziţiilor contestate, rezultă că a fost reglementat modul de calcul al cifrei de afaceri în mod continuu, derogator de la norma juridică superioară, Codul fiscal, care, la art. 60 alin. (1) pct. 5, prevedea acordarea de facilităţi unor contribuabili fără a condiţiona calculul cifrei de afaceri din perspectiva locului desfăşurării activităţii. Astfel, sunt nefondate argumentele recurenţilor în sensul că notele respective nu ar fi preluat identic dispoziţiile Ordinului CNSP nr. 239/2019 şi că nu ar presupus condiţii suplimentare pentru acordarea facilităţilor fiscale, în mod corect judecătorul fondului apreciind că, existând motive de constatare a nulităţii Ordinului nr. 239/2019, se impune şi anularea actelor subsecvente (ordinelor comune în privinţa notelor menţionate), care au reglementat la fel modul de calcul al cifrei de afaceri.

În fine, apreciază Înalta Curte că nu sunt întemeiate nici susţinerile recurenţilor vizând obligarea lor la plata cheltuielilor de judecată, pentru că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", şi cele ale art. 455 C. proc. civ., potrivit cu care, "Dacă în cauză sunt mai mulţi reclamanţi sau mai mulţi pârâţi, ei vor putea fi obligaţi să plătească cheltuielile de judecată în mod egal, proporţional sau solidar, potrivit cu poziţia lor în proces ori cu natura raportului juridic existent între ei."

În raport cu cele arătate anterior în analiza motivelor de recurs formulate în combatarea soluţiei primei instanţe, nu pot fi primite alegaţiile recurenţilor că nu s-ar afla în culpă procesuală, avându-se în vedere că s-a demonstrat nelegalitatea actelor emise de aceştia şi de vreme ce au cazut în pretenţii faţă de reclamantă, care a câştigat procesul.

Referitor la cuantumul cheltuileilor de judecată, instanţa de control judiciar reţine că, prin Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii a stabilit că, "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.."

În raport cu caracterul obligatoriu al dezlegării date de instanţa supremă prin decizia menţionată, potrivit art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., se constată că argumentele recurenţilor, vizând modalitatea de apreciere asupra cuantumului cheltuielilor de judecată acordate în primă instanţă, nu pot forma obiect al analizei instanţei de recurs, neîncadrându-se în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

5.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 33 din O.U.G. nr. 80/2013 şi art. 486 alin. (3) C. proc. civ., va anula recursul pârâtei Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, ca insuficient timbrat, şi, în privinţa recursurilor Ministerului Finanţelor, Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Ministerului Sănătăţii, reţinând că soluţia pronunţată de prima instanţă este motivată şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., le va respinge, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul formulat de pârâta Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză împotriva sentinţei civile nr. 3 din 5 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca insuficient timbrat.

Respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Finanţelor, Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 3 din 5 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.