Admissibility of direct annulment challenge to preparatory monument classification opinion distinct from final ministerial order

Şedinţa publică din data de 22 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 decembrie 2020, pe rolul Tribunalului Neamţ, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură Neamţ, a solicitat anularea avizului din 2/3 septembrie 2020, emis de către Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 184C din 3 martie 2021, Tribunalul Neamţ, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 15 martie 2021.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 75 din 25 iunie 2021, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Culturii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură Neamţ.

Totodată, prima instanţă a respins cererea de suspendare a cauzei, ca rămasă fără obiect.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 75 din 25 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., circumscris motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea avizului contestat.

În motivarea recursului, reclamantul susţine că instanţa de judecată a interpretat greşit natura actului dedus judecăţii, considerând că avizul contestat nu este act administrativ, deşi acesta reprezintă un act de sine stătător, producând efecte juridice, iar fără emiterea lui nu poate continua procedura de clasare. Astfel cum s-a reţinut şi în practica judiciară, avizul este un act administrativ unilateral cu caracter individual, conform definiţiei din art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere modul în care a fost emis.

Mai susţine recurentul/reclamant că instanţa a respins greşit cererea de suspendare a soluţionării cauzei până la soluţionarea dosarului nr. x/2019

În finalul recursului, reclamantul a reiterat motivele cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Culturii a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare a fost respinsă la termenul din 22 martie 2023, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 13 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 422/2001, procedura de clasare se declanşează din oficiu sau la cererea/propunerea persoanelor/autorităţilor menţionate în textul de lege, urmând ca, după analiza dosarului de clasare sau de declasare de către Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, secretarul comisiei să elaboreze proiectul de ordin de clasare sau de declasare, pe care îl înaintează ministrului culturii spre aprobare. Conform alin. (3) al aceluiaşi articol, bunul imobil se clasează prin ordin al ministrului culturii, care va fi publicat în Monitorul Oficial.

Totodată, potrivit 12 lit. d) din Ordinul ministrului culturii nr. 2173/2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, această comisie are atribuţia de a propune clasarea, declasarea, neclasarea sau declasarea şi schimbarea grupei de clasare a monumentelor istorice.

În cauză, reclamantul A. a solicitat anularea avizului emis de Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, prin care s-a propus clasarea în categoria monumentelor istorice a imobilului situat în mun. Roman, str. x, jud. Neamţ.

Având în vedere dispoziţiile sus-menţionate şi definiţia legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond Înalta Curte constată că avizul emis de Comisia Naţională a Monumentelor Istorice nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci este un simplu act preparatoriu, care cuprinde concluziile rezultatului verificărilor efectuate de comisie şi propunerea de clasare a imobilului supus procedurii prevăzute de Legea nr. 422/2001. Avizul în discuţie nu este un act de autoritate, întrucât el doar pregăteşte luarea unor măsuri (în speţă emiterea ordinului ministrului culturii referitor la clasarea imobilului în categoria monumentelor istorice), fără a conţine el însuşi asemenea măsuri, neavând caracter executoriu şi neproducând efecte juridice proprii.

Chiar dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 422/2001 precizează că, în urma avizului emis de Comisie, este elaborată o propunerea de ordin, care ulterior este înaintată ministrului culturii spre aprobare, iar alin. (3) menţionează că bunul imobil se clasează prin ordin al ministrului culturii. Astfel fiind, în cazul neconcretizării acestei propuneri într-un ordin al ministrului culturii, avizul emis de Comisia Naţională a Monumentelor Istorice nu naşte, prin el însuşi, efectul înscrierii imobilului în lista monumentelor istorice.

În privinţa operaţiunilor administrative premergătoare emiterii actului administrativ producător de efecte juridice, Înalta Curte reţine că legalitatea acestora poate fi cercetată în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care statuează că "instanţa este competentă să se pronunţe, (...), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.". În cauză, reclamantul are deschisă calea acţiunii în anularea ordinului de clasare, ocazie cu care se analizează şi avizul emis de Comisie, ce a stat la baza emiterii actului administrativ pretins vătămător. Această soluţie este prevăzută şi de legea specială, respectiv Legea nr. 422/2001, care, prin dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (3), instituie o cale de atac administrativă şi, ulterior, judiciară, numai în privinţa ordinului de clasare, nu şi în ceea ce priveşte avizul de clasare premergător.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a stabilit în mod corect natura actului contestat de reclamant, criticile recurentului fiind nefondate, câtă vreme avizul a cărui anulare se solicită nu are caracter de act administrativ în înţelesul definiţiei art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că acţiunea în anulare este inadmisibilă.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la greşita respingere a cererii de suspendare a soluţionării cauzei, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea dosarului nr. x/2019 (înregistrat în fond pe rolul Tribunalului Neamţ şi în recurs pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Înalta Curte constată că, nici în fond şi nici în recurs, reclamantul nu a motivat de ce consideră că între judecarea prezentei cauze şi dosarul sus-indicat ar exista o legătură de natură a influenţa dezlegarea pricinii de faţă şi a impune suspendarea cursului procesului. Acesta s-a limitat la a menţiona într-o propoziţie că dosarul nr. x/2019 are ca obiect anularea întregii proceduri de clasare, însă în speţă se impunea discutarea cu prioritate a excepţiei invocate de pârâtul Ministerul Culturii, respectiv a naturii actului contestat şi a admisibilităţii acţiunii, acest fine de neprimire făcând inutilă analiza pe fond a cauzei.

Constatând că acţiunea este inadmisibilă, prima instanţă a reţinut în mod corect suspendarea judecăţii, inadmisibilitatea vizând o chestiune de procedură a cărei discutare era prioritară, iar dezlegarea sa nu depindea în vreun fel de soluţia ce s-ar fi dat în dosarul nr. x/2019.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge, ca nefondată şi critica reclamantului referitoare la respingerea cererii de suspendare a soluţionării cauzei.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 75 din 25 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.