Conflict between liberalized natural gas pricing and annual bonus adjustment methodology for high-efficiency cogeneration under the support scheme

Şedinţa publică din data de 16 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, anularea parţială, respectiv în ceea ce priveşte art. II, a Ordinului nr. 39/2017 pentru modificarea şi completarea Metodologiei de stabilire şi ajustare a preţurilor pentru energia electrică şi termică produsă şi livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficienţă aprobată prin Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 15/2015, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 412 din 31.05.2017.

Prin n Decizia nr. 6278 din 25 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei nr. 3047 din 26 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza I din C. proc. civ., în raport cu faptul că hotărârea atacată nu respectă cerinţele art. 425 alin. (1) pct. b) din acelaşi cod.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017*.

2. Hotărârea primei instanţe,

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 296 din 25 octombrie 2021, în fond după casare, a respins excepţia tardivităţii şi, totodată, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând, în esenţă următoarele:

Ordinul nr. 39/2017 conţine dispoziţii contrare actului normativ de nivel superior, H.G. nr. 1215/2009

Art. II din Ordinul nr. 39/2017 contravine prevederilor H.G. nr. 1215/2009.

H.G. nr. 1215/2009 stabileşte cadrul legal pentru implementarea schemei de sprijin de tip bonus pentru promovarea cogenerării de înaltă eficienţă (art. 1 din actul normativ).

Art. 10 alin. (5) al H.G. nr. 1215/2009 impune stabilirea anuală a bonusului acordat producătorilor care beneficiază de schema de sprijin:

"ANRE stabileşte anual producătorii de energie electrică şi termică în cogenerare care beneficiază de schemă de sprijin, precum şi bonusurile şi cantităţile de energie electrică de înaltă eficienţă care beneficiază de schemă de sprijin în anul următor, aferente fiecărui producător".

Recurenta-reclamantă consideră că este nelegala intervenţia autorităţii de reglementare, care a creat cadrul de modificare a cuantumului bonusului la mijlocul anului 2017, prin raportarea la alte valori, respectiv alte intervale decât cele impuse de art. 23 şi art. 25 ale H.G. nr. 1215/2009. Aceasta întrucât art. II al Ordinului nr. 39/2017 încalcă prevederile H.G. nr. 1215/2009, act normativ cu forţă juridică superioară, care reglementează cadrul legal al implementării schemei de sprijin pentru promovarea cogenerării de înaltă eficientă.

Prima instanţă a reţinut în mod greşit că, actul atacat nu ar contraveni dispoziţiilor H.G. nr. 1215/2009 pentru că "nu a aprobat valorile ajustate ale bonusurilor şi ale preţurilor, ci doar modificarea metodologiei de stabilire a acestor valori". Acest argument nu este de natură a salva legalitatea actului contestat, care provine din aceea că, Ordinul nr. 39/2017 creează cadrul pentru reanalizarea costurilor aferente activităţii de producere a energiei în cogenerare, cu consecinţa ajustării sistemului de bonusare la jumătatea anului 2017. Faptul s-a şi întâmplat prin emiterea Ordinului nr. 43/2017, care ajustează - în defavoarea A. - valorile bonusurilor şi ale preţurilor de referinţă.

Rezultă, aşadar, că art. II din Ordinul nr. 39/2017 reglementează contrar cadrului stabilit de H.G. nr. 1215/2009, iar aceasta reprezintă o încălcare a principiului legalităţii.

Hotărârea primei instanţe nesocoteşte principiul legalităţii.

Conţinutul principiului legalităţii

Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 statuează următoarele:

"[a]ctete normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să te adopte". În mod particular, art. 4 alin. (3) al Legii nr. 24/2000 prevede că "[actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă".

Mai specific, dispoziţiile art. 78 al Legii nr. 24/2000 interzic în mod expres un scenariu precum cel din speţă, anume ca preşedintele unei autorităţi publice să modifice dispoziţiile unei hotărâri de guvern, fără a deţine atribuţii în această privinţă:

"Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

În lumina acestor dispoziţii, Ordinul ANRE nr. 39/2017 a fost emis cu încălcarea normelor prescrise de H.G. nr. 1215/2009. Argumentele recurentei în acest sens au fost în mod nelegal respinse de prima instanţă. Nu există un temei legal care să confere preşedintelui unei autorităţi publice - ANRE - vocaţia de a adăuga la sau a modifica prevederile unei hotărâri de Guvern.

Considerentele reţinute de prima instanţă nu justifică încălcarea principiului legalităţii şl al ierarhiei actelor juridice.

Prima instanţă a preluat justificările ANRE pentru emiterea actului atacat.

Motivele reţinute de instanţa de fond sunt nelegale pentru următoarele considerente:

Ordinul ANRE nr. 39/2017 reprezintă un act administrativ normativ emis pentru organizarea executării legii, respectiv a H.G. nr. 1215/2009 (act administrativ cu caracter normativ). Ierarhizarea forţei juridice a actelor normative în ordinea lege - hotărâre a Guvernului - ordin ANRE rezultă din:

a) prevederile Legii nr. 24/2000 citate supra (art. 4 alin. (1) şi alin. (3), art. 78);

b) dispoziţiile art. 76 alin. (2) - (3) din Legea nr. 123/2012 - indicate în mod expres în preambulul Ordinului nr. 39/2017 -, potrivit cărora:

"(2) Metodele de formare a preţurilor reglementate pentru energia termică şi a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare de înaltă eficienţă care beneficiază de scheme de sprijin instituite ta nivel naţional se stabilesc pe bază de hotărâre a Guvernului.

(3) Metodologiile de reglementare a preţurilor si tarifelor se aprobă de autoritatea competentă, după parcurgerea procedurii de consultare publică".

Aşadar, metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015, modificat prin Ordinul ANRE nr. 39/2017 reprezintă un act administrativ normativ emis pentru organizarea executării H.G. nr. 1215/2009, actul care reglementează metodele de formare a preţurilor reglementate pentru energia termică şi a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare.

Or, prin reglementarea a cărei legalitate este contestată în prezenta cauză, ANRE a reglementat în sfera de reglementare a Guvernului, întrucât metoda de formare a preţurilor reglementate pentru energia termică şi a măsurilor de sprijin pentru energia electrică produsă în centrale de cogenerare intră, conform art. 76 alin. (2) din Legea nr. 123/2012, în sfera de reglementare a Executivului.

Aceste aspect au fost ignorate în motivarea primei instanţe, care, înţelegând să analizeze apărările ANRE (aşa cum a dispus decizia de casare), a omis complet argumentele expuse de reclamantă.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, nicio normă din cuprinsul Legii nr. 123/2012 ori al O.U.G. nr. 64/2016 nu au stabilit necesitatea modificării Metodologiei şi nu au atribuit ANRE legitimitatea de a reglementa în sfera de legiferare a Guvernului. Faptul că ANRE s-a considerat îndreptăţită să intervină pe o anumită piaţă ca urmare a unei modificări a cadrului legislativ primar poate fi analizată ca o chestiune de oportunitate, care ar fi trebuit să declanşeze mecanismul de modificare a legislaţiei secundare. Această modificare nu poate exclude Guvernul, întrucât Executivul este entitatea care a emis cadrul legal necesar implementării schemei de sprijin de tip bonus pentru promovarea cogenerării de înaltă eficienţă.

În măsura în care legiuitorul delegat ar fi considerat necesar ca ANRE să modifice Metodologia ca urmare a prevederilor edictate de acesta, O.U.G. nr. 64/2016 ar fi conţinut în mod necesar o dispoziţie prin care ar fi obligat ANRE la modificarea Metodologiei, similar manierei în care H.G. nr. 1215/2009 a statuat cu privire la necesitatea emiterii Metodologiei. De altfel, O.U.G. nr. 64/2016 nu conţine nici măcar vreo referire generală cu privire la necesitatea adaptării cadrului normativ relativ la schema de sprijin pentru promovarea cogenerării de înalta eficienţă pe baza cererii de energie termică utilă.

Rezultă din cele expuse că ANRE a emis Ordinul nr. 39/2017 în temeiul prevederilor H.G. nr. 1215/2009, dar cu încălcarea regulilor prescrise de H.G. nr. 1215/2009. Considerentele primei instanţe în sensul că "metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 15/2015 trebuia modificată luând în considerare liberalizarea preţului de achiziţie a gazelor naturale", poate cel mult să justifice oportunitatea adaptării cadrului legislativ. În absenţa unei baze legale, aprecierea că modificarea Legii nr. 123/2012 impunea modificarea Metodologiei nu este de natură să acopere nelegalitatea respectivei modificări şi a actului administrativ prin care aceasta a fost dispusă.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 Cpr.tiv., precum şi pe dispoziţiile de drept material la care a făcut referire pe parcursul cererii de recurs.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică, arătând în esenţă că, Ordinul contestat este legal, întrucât ANRE era obligată să coreleze legislaţia secundară cu modificările aduse Legii nr. 123/2012.

În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 201 şi urm. C. proc. civ. .

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată următoarele:

Recurenta-reclamantă şi-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Contrar criticilor recurentei, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Sunt neîntemeiate susţinerile recurentei-reclamante, în sensul că, Ordinul nr. 39/2017 conţine dispoziţii contrare actului normativ de nivel superior, H.G. nr. 1215/2009

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod greşit susţine recurenta că "art. II al Ordinului ANRE nr. 39/2017 încalcă H.G. nr. 1215/2009 (...) este nelegală intervenţia autorităţii de reglementare care a creat cadrul de modificare a cuantumului bonusului la mijlocul anului 2017, prin raportare la alte valori, respectiv alte intervale decât cele impuse de art. 23 şi art. 25 ale H.G. nr. 1215/2009".

Reţine instanţa de control judiciar că, atât prevederile art. 23 cât şi cele ale art. 25 din H.G. nr. 1215/2009 sunt minimale şi nu restrictive. În textul acestor articole nu apar prevederi exprese care să interzică altă perioadă de analiză, ci precizează periodicitatea minimală de evaluare. Mai mult, prevederile art. 23 din H.G. nr. 1215/2009 sunt aplicabile pentru anul următor (în speţa de faţă, anul 2018).

Aşadar, este nefondată susţinerea recurentei potrivit căreia legiuitorul ar fi trebuit să menţioneze în cuprinsul O.U.G. nr. 64/2016 faptul că, intimata-pârâtă ANRE trebuie să modifice cadrul legislativ secundar urmare apariţiei acestui act normativ, atâta timp cât articolele invocate de recurentă şi menţionate anterior, se referă la obligaţii minimale şi nu maximale de emitere a unor acte normative de către ANRE.

Recurenta-reclamantă a mai susţinut prin cererea de recurs că, Ordinul preşedintelui ANRE nr. 39/2017 a fost emis cu nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, respectiv cu încălcarea principiului legalităţii şi cel al ierarhiei actelor juridice.

Criticile sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte."

Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, iar sfera reglementării actelor normative de rang inferior trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele de bază şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora, ţinându-se cont de principiul ierarhiei actelor normative, aspecte ce reies din conţinutul prevederilor art. 4 alin. (3) şi art. 13 din Legea nr. 24/2000.

În speţă, Ordinul nr. 39/2017 fiind un act normativ de reglementare secundară, trebuia să se integreze organic în sistemul legislaţiei, adică să fie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior, cu care se află în conexiune, neputând nici să adauge, şi nici să contrazică dispoziţiile acestora, cerinţe impuse de prevederile art. 13 din Legea nr. 24/2000.

Prin urmare, recurenta-reclamantă A. apreciază în mod greşit că "art. II al Ordinului ANRE nr. 39/2017 încalcă H.G. nr. 1215/2009 deoarece impune o modificare a cuantumului bonusului" (...) iar "Sancţiunea încălcării unui act normativ cu o forţă juridică superioară este nulitatea", invocând în susţinerea acestor afirmaţii, prevederile art. 4 alin. (3) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Contrar susţinerilor recurentei, ANRE era obligată să coreleze legislaţia secundară cu modificările aduse Legii nr. 123/2012 prin O.U.G. nr. 64/2016.

Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012 este act normativ de rang superior Hotărârii de Guvern nr. 1215/2009, iar modificările aduse legii prin O.U.G. nr. 64/2016 sunt ulterioare emiterii H.G. nr. 1215/2009, fapt ce a făcut posibilă emiterea reglementării contestate chiar dacă H.G. nr. 1215/2009 prevede că aprobarea bonusurilor de referinţă şi a preţurilor de referinţă pentru energia termică se face anual.

Această soluţie legislativă este în concordantă cu dispoziţiile art. 62 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază".

Prin apariţia O.U.G. nr. 64/2016, prin care s-a modificat şi completat Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, în sensul liberalizării preţului de achiziţie a pazelor naturale, achiziţia gazelor naturale nu s-a mai realizat la preţuri diferenţiate funcţie de destinaţia energiei termice (consumator casnic/consumator noncasnic), producătorii de energic termică achiziţionând gaze naturale la acelaşi preţ (liberalizat) atât pentru producerea de energic termică în centralele de cogenerare şi în centralele termice destinată consumului populaţiei, cât şi pentru cea destinată consumatorilor noncasnici.

În aceste condiţii nu s-au mai putut aplica preţuri reglementate pentru energia termică diferenţiate pe cele două categorii de consumatori (casnic/noncasnic).

Într-un atare context, pentru reanalizarea preturilor de referinţă pentru energia termică şi a bonusurilor de referinţă pentru centralele care au accesat schema de sprijin de tip bonus şi care utilizează drept combustibil majoritar gaze naturale asigurate din reţeaua de transport sau din reţeaua de distribuţie, a fost necesară modificarea Metodologiei de stabilire şi ajustare a preturilor pentru energia electrică şi termică produsă şi livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru înaltă eficienţă aprobată prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 15/2015.

Aşadar, reţine Înalta Curte că, la baza emiterii Ordinului nr. 39/2017, a stat Legea nr. 123/2012, care a fost modificată prin O.U.G. nr. 64/2016.

În urma acestei modificări, art. 177 alin. (3^3) a avut următorul conţinut:

"În vederea asigurării nediscriminării între aceleaşi categorii de consumatori, până la data de 31 martie 2017, clienţii casnici şi producătorii de energie termică, numai pentru cantităţile de gaze naturale utilizate la producerea de energie termică în centralele de cogenerare şi în centralele termice destinate consumului populaţiei, au acelaşi tratament din punctul de vedere al asigurării cantităţilor şi preţului de vânzare al gazelor naturale consumate, indiferent dacă au ales să fie eligibili sau reglementaţi".

Concluzionând, faţă de dispoziţiile legale mai sus citate, reiese că, începând cu 01.04.2017, legea nu a mai permis diferenţierea preţului de achiziţie a gazelor naturale din producţia internă pe categorii de consumatori. Astfel, s-a impus modificarea Ordinului ANRE nr. 15/2015 privind aprobarea Metodologiei de stabilire şi ajustare a preţurilor pentru energia electrică şi termică produsă şi livrată din centrale de cogenerare ce beneficiază de schema de sprijin, respectiv a bonusului pentru cogenerarea de înaltă eficienţă numită, prin Ordinul ANRE nr. 39/2017.

Raportat la critica recurentei, din analiza celor detaliate mai sus, reiese că intimata -pârâtă ANRE, prin emiterea Ordinului a cărui anulare parţială a fost cerută, nu a încălcat prevederile H.G. nr. 1215/2009, ci a respectat cadrul legal primar şi, conform rolului şi atribuţiilor aferente, a realizat transpunerea în legislaţia secundară a unor dispoziţii modificatoare ale legislaţiei primare, după cum a reţinut şi judecătorul fondului.

De altfel, intimata ANRE nici nu putea proceda altfel şi în virtutea principiului de drept potrivit căreia Legea este de imediată aplicare.

Prin principiul aplicării imediate a legii civile noi se înţelege regula de drept conform căreia, de îndată ce a fost adoptată, legea civilă nouă se aplică imediat după intrarea ei în vigoare (cu excepţia cazului în care în cuprinsul ei se prevede o altă dată de intrare în vigoare), excluzând aplicarea legii civile vechi.

Astfel, aşa cum s-a reţinut mai sus, intimata ANRE era obligată să coreleze cadrul de legislaţie secundară cu dispoziţiile art. 177 alin. (3 indice 3) din Legea nr. 123/2012 (astfel cum au fost acestea modificate prin O.U.G. nr. 64/2016).

Faţă de cele menţionate anterior, Înalta Curte constată că, în mod corect a reţinut judecătorul fondului faptul că, în contextul în care, O.U.G. nr. 64/2016 a modificat începând cu 01.04.2017 Legea nr. 123/2012, în sensul liberalizării preţului de achiziţie a gazelor naturale, care nu s-a mai realizat la preţuri diferenţiate în funcţie de destinaţia energiei termice (consumator casnic/noncasnic), era necesară şi modificarea corespunzătoare a metodologiei de stabilire şi ajustare a preţului pentru energia termică produsă şi livrată din centrale de cogenerare care beneficiază de schema de sprijin şi a bonusului pentru cogenerare de înaltă eficienţă.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 296 din 25 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.