Legality of administrative withdrawal of forest exploitation certification based on unadjudicated criminal investigation rather than finalized conviction or contravention report

Şedinţa publică din data de 16 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere şi Garda Forestieră Suceava, anularea parţială a Hotărârii nr. 9/24.09.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere, respectiv art. 3 din Hotărâre, Anexa 3 poziţia 16, cu obligarea Comisiei la reatestarea Ocolului Silvic Moldoviţa.

Prin încheierea din data de 24.09.2021, pronunţată în Dosarul nr. x/2021, s-a admis excepţia litispendenţei cauzei, cu prezenta pricină, constatându-se conţinutul identic al acţiunilor.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 298 din 21 februarie 2022, a respins, ca nefondate, excepţiile invocate de pârâte.

Totodată, a admis cererile conexate formulate de reclamantă, a anulat art. 3 raportat la Anexa 3 pct. 16 din Hotărârea nr. 9/24.09.2020 a pârâtei Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere şi a obligat această pârâtă la reatestarea Ocolului Silvic Moldoviţa.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtele Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere şi Garda Forestieră Suceava.

3.1. În motivarea căii de atac recurenta Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, ce rezultă din pagina 8 antepenultimul paragraf, unde s-a reţinut că sunt îndeplinite cerinţele legale în privinţa existenţei unui raport de control aprobat de conducătorul autorităţii entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare, şi din primul paragraf din următoarea pagină a sentinţei, în care s-a reţinut că raportul nu întruneşte respectivele cerinţe pentru a se putea dispune în baza lui retragerea Certificatului de atestare/reatestare.

Aşadar, din lecturarea paragrafelor menţionate rezultă în primă fază că "sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 21 alin. (1) lit. i)", iar apoi prima instanţă "apreciază că raportul nu întruneşte cerinţele art. 21 alin. (1), lit. i)."

3.1.2. Referitor la motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat situaţia de fapt şi a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel cum rezultă din considerentul final reţinut, respectiv că Hotărârea Comisiei nu îndeplineşte condiţiile legale prevăzute de Ordinul Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 1106/2018, întrucât nu se poate dispune retragerea Certificatului de atestare/reatestare, în lipsa finalizării cercetării penale.

Or, a subliniat recurenta că niciun text de lege nu prevede condiţionarea ca Certificatul să fie retras numai după finalizarea cercetării finale, aceasta reprezentând o interpretare şi aplicare greşită a normelor de drept material reprezentate de Ordinul Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 1106/2018.

Prin urmare, a apreciat că prima instanţă nu a făcut o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale în vigoare, mai exact a prevederilor art. 21 alin, (1) lit. i) din Ordinul Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 1106/2018, forma aplicabilă la momentul retragerii certificatului de atestare.

În opinia părţii, s-a realizat o aplicare greşită a legii în timp, în cauză fiind aplicabile dispoziţiile Ordinului Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 1106/2018 anterior modificării prin Ordinul nr. 838/2021, aşa încât prima instanţă nu trebuia să ţină seama de modificările legislative intervenite între momentul comiterii faptei/constatării acesteia printr-un raport de control şi pronunţarea hotărârii, invocând prevederile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulamentul aprobat prin Ordinul Ministrului Apelor şi Pădurilor nr. 1106/2018, deci forma aplicabilă la data comiterii faptelor (august 2020), neputând fi avute în vedere dispoziţiile intrate în vigoare ulterior emiterii hotărârii Comisiei.

Totodată, în mod greşit s-a reţinut că în cauză nu a fost întocmit un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, ci au fost sesizate organele de cercetare penală, altfel spus s-a apreciat că hotărârea contestată este nelegală întrucât măsura retragerii certificatului de atestare/reatestare nu a fost solicitată de către Garda Forestieră Suceava printr-un proces-verbal întocmit pe baza dispoziţiilor nr. O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Or, niciun text de lege nu impunea Comisiei că numai în baza unui proces-verbal de constatare a contravenţiilor să se dispună retragerea certificatului de atestare, dimpotrivă art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament arată că faptele constatate printr-un raport aprobat de conducătorul Gărzii Forestiere care a efectuat controlul, se sancţionează cu retragerea certificatului de atestare/reatestare.

În plus, procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate întocmi numai în cazul în care ne găsim în prezenţa unei contravenţii, însă în cazul de faţă faptele sunt de natură infracţională (art. 107 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 46/2008).

De asemenea, tot în mod greşit s-a apreciat că dacă s-ar dispune retragerea certificatului de atestare/reatestare, câtă vreme au fost sesizate şi organele de urmărire penală, s-ar aduce atingere prezumţiei de nevinovăţie, considerându-se eronat că devin incidente prevederile art. 28 din C. proc. pen., prezumţia de nevinovăţie la care se referă acest text de lege are în vedere atragerea răspunderii penale şi nu aplicarea măsurii de retragere a certificatului de atestare/reatestare, iar inspectorii Gărzii Forestiere aveau obligaţia, nu facultatea, să sesizeze organele de urmărire penală pentru a se efectua cercetări.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs recurenta Garda Forestieră Suceava a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta a susţinut că în mod greşit prima instanţă a reţinut că această instituţie are calitate procesuală pasivă în cauză, cu aplicarea eronată a prevederilor 16 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 78 din C. proc. civ., pentru că Garda Forestieră a întocmit doar Raportul, nu a pro­nunţat hotărârea contestată, acesta fiind atributul exclusiv al Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră, care, potrivit art. 7 lit. e) din Regulament dispune cu privire la retragerea certificatelor de atestare, Garda Forestieră doar a propus retragerea certificatului emis pentru Ocolul Silvic Moldoviţa, seria x nr. x/27.09.2018, invocând o decizie cu titlu de practică judiciară (Decizia ÎCCJ-SCAF nr. 3264/27.05.2021).

Pe fondul cauzei, a arătat că hotărârea primei instanţe este nelegală, având în vedere prevederile imperative ale art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulamentul la Ordinul nr. 1106/2018 actualizat, condiţia este doar existenţa cioatelor - tăieri de arbori, nicidecum de identificare a autorilor care au tăiat arborii şi sustras materialul lemnos în cadrul procesual.

În opinia părţii, prima instanţă în mod greşit a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 28 din C. proc. pen. pentru că acestea nu prevăd cui se aplică sancţiunea retragerii Atestatului, măsură care este prevăzută în mod expres în cuprinsul Ordinului nr. 1106/2018 - Regulament art. 21, alin. (1) lit. i). Or, agenţii constatatori erau obligaţi de art. 113,114 din Codul Silvic - Legea nr. 46/2008, ca în mo­mentul în care constată existenţa/posibilitatea/suspiciunea săvârşirii unor fapte de natură penală să formuleze sesizare la parchet, nicidecum să întocmească proces-verbal de contravenţie - act sancţionatoriu care trebuie întocmit doar in cazul faptelor de natură contravenţională, ceea ce nu este cazul ăn speţă.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

Prin întâmpinarea formulată la recursul pârâtei Garda Forestieră Suceava, recurenta-pârâtă Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a solicitat admiterea în parte a acestuia, în sensul respingerii excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, achiesând la motivele de recurs privind fondul cauzei.

Totodată, a solicitat suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea Dosarului penal nr. x/2020 al Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc conform art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

În ceea ce priveşte cererea de suspendare a judecăţii cauzei până la soluţionarea Dosarului penal nr. x/2020 al Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, se constată că nu sunt îndeplinite cerinţele art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., în sensul că soluţionarea prezentei cauze nu depinde de soluţia care se va pronunţa în dosarul penal, în raport cu obiectul dedus judecăţii.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, cu precizarea prealabilă că dată fiind similitudinea criticilor formulate în privinţa soluţiei asupra fondului cauzei, acestea vor fi analizate grupat şi vor primi răspuns prin argumente comune.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea parţială a Hotărârii nr. 9/24.09.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere, respectiv art. 3 din Hotărâre, Anexa 3 poziţia 16, cu obligarea Comisiei la reatestarea Ocolului Silvic Moldoviţa.

Curtea de Apel Bucureşti a a respins, ca nefondate, excepţiile invocate de pârâte, şi a admis cererile conexate formulate de reclamantă, a anulat art. 3 raportat la Anexa 3 pct. 16 din Hotărârea nr. 9/24.09.2020 a pârâtei Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere şi a obligat această pârâtă la reatestarea Ocolului Silvic Moldoviţa.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Cu privire la motivul de casare circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că pârâta Garda Forestieră Suceava a invocat în mod format aceste prevederi, iar în ceea ce o priveşte pe pârâta Comisia de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere se constată că este nefondat acest motiv.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta Comisia de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii rezultând, în opinia părţii, din motivarea primei instanţe care, în primă fază a reţinut că "sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 21 alin. (1) lit. i)", iar apoi "apreciază că raportul nu întruneşte cerinţele art. 21 alin. (1), lit. i)."

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată în cauză, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Aşadar, nu se poate reţine că sentinţa recurată ar conţine motive contradictorii în sensul arătat de parte, din considerente rezultând că prima instanţă a reţinut că, aparent, sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 21 alin. (1) lit. i), în ce priveşte existenţa unui raport de control aprobat de conducătorul entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare, constatând, totodată, că raportul nu întruneşte cerinţele textului legal menţionat, pentru motivele expuse pe larg în sentinţă.

Faptul că recurenta nu împărtăşesc raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, invocat pe fondul cauzei de ambele recurente, de asemenea, este nefondat.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentelor care, în esenţă, sunt centrate pe faptul că judecătorul fondului a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material incidente în cauză.

Se reţine că prin Raportul nr. x/18.08.2020 întocmit de Garda Forestieră Suceava, aprobat de către Inspectorul şef, s-a consemnat că, în urma parcurgerii întregii suprafeţe a parchetului s-au identificat un număr de 17 cioate provenite din tăiere fără drept din specia molid şi brad, şi 3 arbori distruşi prin aplicarea la bază a unei tăieturi, de fierăstrău mecanic, în volum total de 53,818 mc, cu un prejudiciu total de 43060 RON, inclusiv funcţiile pădurii nerealizate.

S-a mai menţionat că, în cauză, au fost demarate cercetări de către organele abilitate sub aspectul săvârşirii infracţiunii de taiere fără drept de arbori si furt de arbori fapte prevăzute si pedepsite de art. 107 alin. (1) lit. d) si art. 109 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic.

În consecinţă, s-a propus ca măsură: retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră.

Prin Hotărârea nr. 9/24.09.2020 a Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru exploatări forestiere - art. 3 din Hotărâre, Anexa 3 poziţia 16, contestată, s-a dispus retragerea atestatului intimatei-reclamante, aceasta fiind înştiinţată cu privire la măsura dispusă prin Adresa nr. x/24.09.2020.

Instanţa de control judiciar reţine că în cauză sunt relevante prevederile art. 21 alin. (1) lit. i) din Ordinul nr. 1106 din 21 noiembrie 2018 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea, funcţionarea şi componenţa Comisiei de atestare a operatorilor economici pentru activitatea de exploatare forestieră, precum şi criteriile de atestare pentru activitatea de exploatare forestieră, emis de Ministerul Apelor şi Pădurilor, forma în vigoare la data adoptării hotărârii contestate, potrivit cărora:

(1) Certificatele de atestare/reatestare emise se retrag, după caz, de către Comisie în una dintre următoarele situaţii:.

i) dacă sunt constatate vătămări ale seminţişurilor utilizabile peste procentul admis de normele tehnice sau tăieri ilegale în parchete autorizate spre exploatare, a căror valoare depăşeşte de cinci ori preţul unui metru cub de masă lemnoasă pe picior; sancţiunea se aplică operatorului economic care execută lucrările de exploatare a masei lemnoase, consemnate într-un raport de control aprobat de conducătorul entităţii din care face parte agentul constatator, prin care se propune retragerea certificatului de atestare.

Totodată, se reţine că urmare modificării intervenite prin Ordinul Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 838/2021, acest articol a fost modificat, în prezent având următorul conţinut:

i) la solicitarea gărzilor forestiere/structurilor care asigură administrarea sau serviciile silvice, în cazul în care procurorul dispune trimiterea în judecată a operatorului economic, a personalului angajat în cadrul acestuia sau a administratorului pentru vătămări ale seminţişurilor utilizabile peste procentul admis de normele tehnice sau pentru tăieri ilegale în parchetele autorizate spre exploatare şi sesizează instanţa de judecată, Comisia are obligaţia luării măsurii de retragere a certificatului de atestare până la rămânerea definitivă a hotărârii instanţei de judecată;

Acelaşi text consemnează calitatea de agent constatator a persoanei care întocmeşte raportul de control, ceea ce presupune posibilitatea acestuia de a întocmi un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, potrivit O.G. nr. 2/2001.

Prin urmare, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că, în cauză, nu a fost întocmit un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, ci au fost sesizate organele de cercetare penală pentru a se efectua cercetări de către organele abilitate sub aspectul săvârşirii infracţiunii de taiere fără drept de arbori si furt de arbori, fapte prevăzute şi pedepsite de art. 107 alin. (1) lit. d) si art. 109 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic.

Astfel, raportul nu întruneşte cerinţele art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament pentru a se putea dispune în baza lui retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră, în absenţa finalizării cercetărilor penale.

De asemenea, având în vedere împrejurarea că, în speţă, s-a apreciat că s-ar fi săvârşit o faptă penală, în mod corect s-a apreciat că devin incidente prevederile art. 28 din C. proc. pen., potrivit cărora numai o hotărâre definitivă a instanţei penale are autoritate de lucru judecat în faţa instanţei civile care judecă acţiunea civilă cu privire la existenţa faptei, a persoanei care a săvârşit-o şi a vinovăţiei acesteia, în caz contrar s-ar aduce atingere prezumţiei de nevinovăţie de care se bucură orice persoană, conform art. 4 din acelaşi cod.

Aşa fiind, având în vedere că cercetările penale nu au fost finalizate, raportul nu poate constitui temei pentru a se putea dispune retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră cum corect a sesizat şi prima instanţă.

Contrar alegaţiilor recurentelor, judecătorul fondului a interpretat corect prevederile art. 21 alin. (1) lit. i) din Regulament, în vigoare la data adoptării hotărârii contestate, care a reţinut că această interpretare rezultă şi din modificarea ulterioară a acestui text de lege, prin Ordinul Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 838/2021.

1.3. În fine, referitor la critica recurentei Garda Forestieră Suceava în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii sale procesuale se reţine că nu poate fi primită, având în vedere că Hotărârea contestată, nr. 9/24.09.2020 a pârâtei de retragere a Certificatului de atestare Seria x nr. x/27.09.2018 deţinut de RNP - Romsilva - Direcţia Silvică Suceava - Ocolul Silvic Moldoviţa, a fost dată la propunerea Gărzii Forestiere Suceava, în baza Raportului nr. x/18.08.2020 întocmit de aceasta, privind rezultatul controlului parţial efectuat, aprobat de către Inspectorul şef.

Or, chiar dacă Garda Forestieră Suceava nu este emitenta actului administrativ contestat, raportul întocmit de această pârâtă a stat la baza emiterii hotărârii atacate, aşa încât are calitate procesuală pasivă în cauză.

Prin urmare, se constată că toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, va respinge recursurile ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecăţii, formulată în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

Respinge recursurile formulate de pârâţii Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere şi Garda Forestieră Suceava împotriva sentinţei nr. 298 din 21 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.