Challenge to pandemic state of emergency decrees and related execution measures rejected as inadmissible due to constitutional immunity from judicial review

Şedinţa publică din data de 14 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.04.2020 sub nr. de dosar x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Preşedintele României, Curtea de Apel Bucureşti, Tribunalul Bucureşti şi Judecătoria Sector 5 Bucureşti, solicitând anularea prevederilor art. 42 (1) si (6) Anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 şi ale art. 63 (1) şi (11) Anexa nr. 1 la Decretul nr. 240/2020 - ambele acte emise de Preşedintele României; anularea art. 1 din Hotărârea Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti nr. 53/2020; anularea art. (?) din Hotărârea Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti nr. 65/26.03.2020 (în partea lor referitoare la judecarea litigiilor în materie civilă), emise în executarea prevederilor art. 42 (1) si (6) Anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 şi ale art. 63 (1) şi (11) Anexa nr. 1 la Decretul nr. 240/2020; anularea hotărârilor adunărilor generale ale judecătorilor TB, respectiv ai J 5, nr. (?) din 21.01.2020 si respectiv nr. 2/21.01.2020 privind suspendarea activităţii de judecată până la pronunţarea Curţii Constituţionale asupra conflictului de natura juridică intre puterea legislativă şi cea judecătorească privind pensiile de serviciu ale magistraţilor, respectiv până la retragerea sau respingerea propunerii legislative de eliminare a pensiilor de serviciu ale magistraţilor; obligarea pârâţilor, toţi în solidar sau cel/cei care va/vor cădea în pretenţii, singur sau în solidar la plata sumei de 123.164,57 RON, reprezentând pagubă materială rezultând (până în prezent) din executarea silită efectuată în dosar nr. x/2019 al B.E.J.A. B.; pe măsura agravării pagubei materiale rezultată din continuarea executării silite în dosarul sus-menţionat, urmând a majora câtimea acestui petit; obligarea pârâţilor, toţi în solidar sau cel/cei care va/vor cădea în pretenţii, singur sau în solidar, la plata sumei de 100.000 RON cu titlu de daune morale; obligarea oricărui pârât sau a pârâţilor căzuţi în pretenţii, singur sau în solidar, la plata cheltuielilor de judecată (taxă judiciară de timbru în sumă de 600 RON, conform art. 16 OUGR nr. 80/2013 - anexa nr. l).

Prin încheierea din data de 22.06.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 145 din C. proc. civ., s-a dispus înaintarea dosarului către Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca efect al admiterii cererii de strămutare, cauza fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 04.08.2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 60/CA din 24 martie 2021 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2020 s-a respins acţiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României, Curtea de Apel Bucureşti, Tribunalul Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 5, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 8 din C. proc. civ.:

- în cauză a avut loc o încălcarea a dispoziţiilor art. 6 par. 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, potrivit cărora orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale de către o instanţă independentă şi imparţială, în condiţiile în care, ţinând cont de aprecierea Curţii Constituţionale potrivit căreia decretele Preşedintelui sunt acte administrative sustrage controlului instanţelor de judecată, a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a actelor parlamentare prin care au fost încuviinţate cele două decrete, Hotărârile Parlamentului nr. 3/2020 şi 4/2020, aspect asupra căreia prima instanţă nu s-a pronunţat;

- totodată, părţii i s-a încălcat dreptul la un tribunal imparţial, în condiţiile în care judecătorul care a soluţionat cauza a suspendat la rândul său judecarea cauzelor care-i reveneau spre soluţionare, ca efect al celor două decrete atacate;

- instanţa a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., respectiv dispoziţiile art. 5 alin. (1) din C. proc. civ., judecătorul refuzând să soluţioneze cererea de constatare a caracterului ilicit al acţiunii de suspendare a activităţii de judecată;

- totodată, instanţa a încălcat dispoziţiile art. 6 alin. (1) din C. proc. civ. în condiţiile în care judecătorul a aderat la greva magistraţilor precum şi la măsurile restrictive impus prin decretele atacate, fiind dator să se abţină conform prevederilor art. 43 alin. (2) din C. proc. civ.

- curtea de apel a încălcat dispoziţiile art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., întrucât nu s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate invocate şi nici asupra celorlalte capete de cerere, totodată, nici asupra excepţiilor inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâta Curtea de Apel Bucureşti;

- prin perspectiva nepronunţaţii primei instanţe asupra cererilor formulate, a fost invocată şi nemotivarea soluţiei, raportat la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

- în ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat că soluţia instanţei incalcă dispoziţiile art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 554/2004 care conferă persoanei vătămate dreptul de a ataca orice act administrativ, fie cu caracter individual, fie cu caracter normativ;

- curtea de apel a făcut o greşita aplicare dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 554/2004, intrucât decretele prezidenţiale sunt acte administrative în sensul legii, iar interesul legitim de a le contesta constă în nevoia, în speţă, a asigurării unui echilibru procesual între situaţia creditorului şi situaţia debitorului care nu poate obţine concursul justiţiei pentru anularea actelor nelegale de executare silită;

- vătămarea este justificată prin pierderea sumei de 123.164,57 RON printr-o executare nelegală.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare altei curţi de apel decât cea care a soluţionat fondul.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Administraţia Prezidenţială a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat, arâtându-se, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de anulare a celor două decrete prezidenţiale, că în mod corect s-a constatat inadmisibilitatea atacării acestora în contencios administrativ.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

5.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

În Monitorul Oficial Nr. 212 din 16 martie 2020 a fost publicat Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României, la art. 1 prevăzându-se instituirea stării de urgenţă pe întreg teritoriul României pe o durată de 30 de zile.

La art. 8 se prevede expres că data intrării sale în vigoare este data publicării, respectiv 16 martie 2020.

Scopul declarat al acestei măsuri l-a reprezentat prevenirea răspândirii COVID-19 şi realizarea managementului consecinţelor, raportat la evoluţia situaţiei epidemiologice, situaţie în care pe durata celor 30 zile a fost restrâns exerciţiul următoarelor drepturi, a) libera circulaţie, b) dreptul la viaţă intimă, familială şi privată, c) inviolabilitatea domiciliului, d) dreptul la învăţătură, e) libertatea întrunirilor, f) dreptul de proprietate privată, g) dreptul la grevă, h) libertatea economică.

Anexa nr. 1 a acestui decret reglementează Măsurile de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, iar la Capitolul V sunt prevăzute cele din domeniul justiţiei în sensul că:

"Art. 42 - (1) Pe durata stării de urgenţă, activitatea de judecată continuă în cauzele de urgenţă deosebită. Lista acestor cauze se stabileşte de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru cauzele de competenţa acesteia şi, respectiv, de colegiile de conducere ale curţilor de apel pentru cauzele de competenţa lor şi pentru cauzele de competenţa instanţelor care funcţionează în circumscripţia lor teritorială, putând fi, după împrejurări, actualizată. Consiliul Superior al Magistraturii dă îndrumări, în vederea asigurării unei practici unitare, colegiilor de conducere ale instanţelor menţionate cu privire la modul de stabilire a cauzelor care se judecă pe durata stării de urgenţă.

(6) În temeiul prezentului decret, judecarea proceselor civile, altele decât cele prevăzute la alin. (1), se suspendă de plin drept pe durata stării de urgenţă instituite prin acesta, fără a fi necesară efectuarea vreunui act de procedură în acest scop.

(7) Termenele de exercitare a căilor de atac în cauzele prevăzute la alin. (6), aflate în curs la data instituirii prezentei stări de urgenţă, se întrerup, urmând a curge noi termene, de aceeaşi durată, de la data încetării stării de urgenţă. În cauzele prevăzute la alin. (6) în care au fost declarate căi de atac până la data emiterii prezentului decret, dosarele se înaintează instanţei competente după încetarea stării de urgenţă.

(8) După încetarea stării de urgenţă, judecarea proceselor prevăzute la alin. (6) se reia din oficiu. În termen de 10 zile de la încetarea stării de urgenţă, instanţa de judecată va lua măsuri pentru fixarea termenelor de judecată şi citarea părţilor".

Calculând cele 30 zile potrivit art. 181 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. rezultă faptul că acest interval de timp a expirat la data de 16 aprilie 2020.

Anterior acestei date de 16 aprilie 2020, în Monitorul Oficial Nr. 311 din 14 aprilie 2020 a fost publicat Decretul nr. 240 din 14 aprilie 2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României.

La art. 1 se prevede că, începând cu data de 15 aprilie 2020, se prelungeşte cu 30 de zile starea de urgenţă pe întreg teritoriul României, instituită prin Decretul nr. 195/2020.

Similar primului act, la Anexa nr. 1 sunt prevăzute Măsuri de primă urgenţă cu aplicabilitate directă, Capitolul VII fiind rezervat Domeniului justiţiei, dintre măsurile reglementate cele contestate în prezenta cauză regăsindu-se la art. 63 astfel:

(1) Pe durata stării de urgenţă, activitatea de judecată continuă în cauzele de urgenţă deosebită. Lista acestor cauze se stabileşte de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru cauzele de competenţa acesteia şi, respectiv, de colegiile de conducere ale curţilor de apel pentru cauzele de competenţa lor şi pentru cauzele de competenţa instanţelor care funcţionează în circumscripţia lor teritorială, putând fi, după împrejurări, actualizată. Consiliul Superior al Magistraturii dă îndrumări, în vederea asigurării unei practici unitare, colegiilor de conducere ale instanţelor menţionate cu privire la modul de stabilire a cauzelor care se judecă pe durata stării de urgenţă . . . . . . . . . . . .

(11) În temeiul prezentului decret, judecarea proceselor civile, altele decât cele prevăzute la alin. (1), se suspendă de plin drept pe durata stării de urgenţă, fără a fi necesară efectuarea vreunui act de procedură în acest scop.

(12) Termenele prevăzute de lege pentru efectuarea actelor de procedură sau pentru exercitarea plângerilor, contestaţiilor şi căilor de atac de orice fel în cauzele prevăzute la alin. (11), aflate în curs la data prelungirii stării de urgenţă, se întrerup, urmând a curge noi termene, de aceeaşi durată, de la data încetării stării de urgenţă. În cauzele prevăzute la alin. (11) în care au fost declarate căi de atac până la data emiterii prezentului decret, dosarele se înaintează instanţei competente după încetarea stării de urgenţă.

(13) După încetarea stării de urgenţă, judecarea proceselor prevăzute la alin. (11) se reia din oficiu. În termen de 10 zile de la încetarea stării de urgenţă, instanţa de judecată va lua măsuri pentru fixarea termenelor de judecată şi citarea părţilor".

Considerentele adoptării celor două decrete au fost redate în mod expres în partea introductivă a acestora şi au fost reprezentate de evoluţia situaţiei epidemiologice internaţionale determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2 la nivelul a peste 150 de ţări, în care aproximativ 160.000 de persoane au fost infectate şi peste 5.800 au decedat, precum şi declararea "Pandemiei" de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii, la data de 11.03.2020, urmate apoi de creşterea semnificativă a numărului de decese provocate de acest virus, fără să existe, deocamdată, semne certe ale unei eventuale încetiniri a ritmului evoluţiei pandemiei sau ale unei plafonări a numărului de cazuri, în pofida restricţiilor fără precedent adoptate de statele lumii.

Un astfel de moment pandemic s-a suprapus situaţiei personale a reclamantului care are calitatea de debitor în dosarul de executare silită nr. x/2019 înregistrat la BEJA B..

Reclamantul invocă existenţa unei vătămări cauzată de suspendarea activităţii de judecată urmare a celor două decrete prezidenţiale prin care a fost declarată iar, apoi, prelungită starea de urgenţă, solicitând pe calea contenciosului administrativ anularea dispoziţiilor din decretele prezidenţiale, precum şi constatarea nelegalităţii hotărârilor colegiilor de conducere ale Curţii de Apel Bucureşti emise în aplicarea decretelor preşedintelui, a nelegalităţii măsurii suspendării activităţii de judecată decisă de Judecătoria Sectorului 5 si Tribunalul Bucureşti până la înlăturarea riscului anulării dreptului judecătorilor la pensia de serviciu şi acordarea daunelor materiale rezultate din executarea silită efectuată în dosar nr. x/2019 al B.E.J.A. B., precum şi a daunelor morale.

5.2. Prealabil analizei motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că în data de 26 martie 2021 recurentul -reclamat a formulat recurs în temeiul art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 împotriva hotărârii din data de 24.03.2021 prin care Curtea de Apel Constanţa a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a hotărârilor Parlamentului nr. 3/2020 şi nr. 4/2020, cauza fiind înregistrată sub numărul unic x/2020.

Motivele de recurs au vizat încălcarea de către curtea de apel a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 13 alin. (3) din C. proc. civ., vizând omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, recursul fiind soluţionat prin decizia nr. 2229 din data de 12 aprilie 2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2020.

Instanţa de fond a reţinut inadmisibilitatea atacării în contenciosul administrativ a decretelor prezidenţiale care se încadrează în noţiunea de "acte care privesc raporturile cu Parlamentul" (art. 5 alin. (1) lit. a).

Având în vedere dispoziţiile art. 430 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că decizia pronunţată se opune cu autoritate de lucru judecat în cauză, pe calea prezentului recurs nemaiputând fi reiterate criticile referitoare la încălcarea dreptului la un proces echitabil prin modalitatea în care prima instanţă a soluţionat cererea de sesizare a Curţii Constituţionale în procedura prevăzută de art. 29 din C. proc. civ.

5.3. Totodată, se constată că recurentul -reclamant a mai invocat, din perspectiva dispoziţiilor art. 6 din CEDO, nesoluţionarea cauzei de către un "tribunal imparţial" arătând că magistratul care a judecat procesul a suspendat la rândul său judecarea cauzelor atribuite, conform hotărârilor contestate în prezenta acţiune şi a participat la "protestul magistraţilor" care a avut ca efect suspendarea cauzelor apreciate ca nefiind urgente.

Înalta Curte constată că, deşi încadrate de recurent în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., argumentele susţinute nu se circumscriu acestui motiv, sau vreunui alt motiv dintre cele prevăzute de legiuitor în art. 488 alin. (1) C. proc. civ., putând fi invocate doar în procedura prevăzută de art. 44 şi următoarele din C. proc. civ. (privind recuzarea), având deschisă calea de atac reglementată de art. 52 din C. proc. civ.

5.4. Referitor la criticile întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., privind încălcarea normelor de drept, Înalta Curte reţine că recurentul - reclamant a invocat nerespectarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) şi 22 din C. proc. civ. cu referire la refuzul judecătorului de a se pronunţa asupra celorlalte capete de cerere privind constatarea caracterului ilicit al acţiunii de suspendare a activităţii de judecată.

Sub acest aspect Înalta Curte reţine incidenţa dispoziţiilor art. 444 din C. proc. civ., potrivit cărora, în cazul omisiunii instanţei de a se pronunţa asupra unui capăt de cerere, se poate cerere completarea hotărârii, în acelaşi termen în care se poate declara recurs, cererea soluţionându-se printr-o hotărâre separată, de urgenţă, cu citarea pârţilor.

Or, dispoziţiile art. 445 - Obligativitatea procedurii - din C. proc. civ., interzic expres completarea hotărârii pe calea recursului, motiv pentru care Înalta Curte va respinge criticile formulate, acestea putând fi susţinute exclusiv în cadrul procedurii mai sus arătate.

5.5. Totodată, faţă de aceleaşi considerente şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. cu privire la omisiunea motivării respingerii petitelor 2,3,4 şi 5 urmează a fi respins ca nefondat.

5.6. Referitor la omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra apărărilor formulate de pârâţi (excepţia inadmisibilităţii faţă de neparcurgerea procedurii prealabile) şi această critică invocată potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., va fi respinsă dintr-o dublă perspectivă, pe de o parte în raport de lipsa unei vătămări, care ar putea fi susţinută doar de partea care a invocat excepţia, iar pe de altă parte, faţă de dispoziţiile art. 248 din C. proc. civ., care prevăd ordinea de soluţionare a excepţiilor care fac inutile verificările pe fond.

5.7. În ceea ce priveşte capetele de cerere privind anularea a unor prevederi din Decretele Prezidenţiale nr. 195/2020 şi 240/2020, Înalta Curte că soluţia primei instanţei reprezintă o corectă aplicate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 554/2004, prin raportate şi la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 152/2020.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 554/2004

(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

Prin decizia Curţii Constituţionale nr. 152/2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 14 lit. c)1)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său s-a arătat că: În procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un control de temeinicie şi legalitate a decretului Preşedintelui prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de urgenţă. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorităţi publice.(. . . . . . . . . . . . .)

Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale referitoare la instituirea stării de urgenţă. Aşa fiind, actul administrativ al Preşedintelui priveşte un raport cu Parlamentul şi cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

Măsurile instituite prin Decretul nr. 195/2020 şi prin Decretul nr. 240/2020 au fost încuviinţate de Parlamentul României prin Hotărârea nr. 3/2020 şi prin Hotărârea nr. 4/2020, care a exercitat atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate asupra decretelor Preşedintelui României.

Sunt incidente astfel dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României potrivit cărora Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.

Pentru aceste motive, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată nefondat, recursul formulat împotriva soluţiei primei instanţe prin care s-a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea dispoziţiilor din Decretele Preşedintelui României nr. 195/2020 si 240/2020.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5,6 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 60/CA din 24 martie 2021 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2023.