Challenge to methodological norms for taxi license extensions dismissed as compliant with law at time of issuance

Şedinţa publică din data de 14 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrata pe rolul Curtii de Apel Bucuresti-Sectia a IX-a în data de 27.11.2019, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Afacerilor Interne si Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administraţiei, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea în parte a Ordinului M.I.R.A. nr. 356/2007, n ceea ce priveşte art. 16 din anexa ordinului, cu obligarea pârâţilor plata cheltuielilor de judecata.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 347 din 3 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne.

S-a respins acţiunea introdusă de reclamanta A. S.R.L. împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind promovata împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a respins acţiunea reclamantei împotriva pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării si Administraţiei Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta pentru următoarele motive de nelegalitate:

- în mod greşit nu s-a reţinut nelegalitatea actului administrativ normativ atacat având în vedere că acesta contravine actului normativ de forţă juridică superioară pe care îl pune în executare;

- actul administrativ normativ trebuie să se circumscrie limitelor reglementărilor superioare în temeiul cărora a fost adoptat, nefiind acceptat ca acesta să conţină dispoziţii care contrazic respectivele reglementări, fie că sunt de natură constituţională, fie că sunt de natură legală sau administrativă;

- instanţa a omis a observa că dispoziţiile art. 16 din Normele metodologice corespund cu forma art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 de la data de 06.08.2007, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 265/2007, însă ulterior, prin intrarea în vigoare a Legii nr. 168/2010 la data de 24.07.2010, au fost aduse o serie de modificări dispoziţiilor Legii nr. 38/2003, printre care şi modificarea conţinutului dispoziţiilor art. 11 alin. (5), din care a fost eliminată sintagma "o singură dată";

- deşi Legea nr. 38/2003 a suferit multiple modificări de la intrarea sa în vigoare şi până în prezent, deci chiar ulterior aprobării Normelor metodologice, acestea din urmă nu au mai fost actualizate pentru a corespunde dispoziţiilor legii, fapt ce conduce la nelegalitatea şi imposibilitatea de aplicare a dispoziţiilor Normelor metodologice, atât timp cât dispun în sens contrar actului juridic cu forţă superioară pe care îl pun în aplicare;

- prin prisma ierarhiei actelor normative şi a forţei juridice a acestora, s-a arătat că Ordinul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor Metodologice reprezintă o normă interpretativă, de aplicare a Legii nr. 38/2003 (în vigoare la data de 06.08.2007), fiind deci un act juridic cu caracter normativ de nivel inferior, care nu poate depăşi limitele actului normativ de nivel superior pe care îl interpretează;

- în acest sens s-a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3), art. 13 lit. a) şi b), art. 16 alin. (4) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât dacă legiuitorul, prin Legea nr. 168/2010 a dorit o modificarea dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003, materializată inclusiv prin excluderea sintagmei "o singură dată pentru 5 ani", Normele metodologice sunt contrare Legii nr. 38/2003;

- prin raportare la Legea nr. 38/2003, s-a apreciat că Normele metodologice au caracterul de "norme de trimitere" contravenind dispoziţiilor art. 50 din Legea nr. 24/2000 care prevăd că la modificarea, completarea şi abrogarea dispoziţiei la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situaţia juridică a normei de trimitere;

- referitor la răspunsul autorităţii pârâte la plângerea prealabilă, s-a arătat că autorizaţia de transport se emite pe o durată nedeterminată, iar în baza acesteia se emit autorizaţiile de taxi, acestea verificându-se odată la 5 ani cu posibilitatea prelungirii valabilităţii pe câte 5 ani (fără a limita numărul prelungirilor) dacă la momentul depunerii cererii de prelungire sunt îndeplinite condiţiile expres prevăzute de lege.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi anularea în parte a Ordinului nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, exclusiv în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 16 din Anexa reprezentată de Normele Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei Publice a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, respinsă în şedinţa publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut pârâtul că intenţia legiuitorului în reglementarea textului de lege este aceea ca vechimea autoturismului să constituie condiţia esenţială în emiterea unei autorizaţii de taxi, susţinerile recurentei reclamante fiind, astfel, neîntemeiate.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea înregistrată pe rolul instanţei de contencios administrativ reclamanta a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, respectiv, a art. 16 din Anexa la ordin (Norma metodologică pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere) potrivit căruia:

"Autorizaţia taxi şi orice altă copie conformă se atribuie pentru o perioadă de 5 ani şi se prelungeşte, la cerere, o singură dată pentru 5 ani, cu menţinerea obligatorie a aceluiaşi număr de ordine, numai dacă în acel moment autoturismul nu depăşeşte vechimea de 10 ani de la data fabricaţiei, este deţinut de către transportatorii autorizaţi, cu titlu de proprietate sau în temeiul unui contract de leasing, şi sunt îndeplinite toate cerinţele Legii nr. 38/2003, cu modificările şi completările ulterioare, privind prima atribuire."

Motivele de nelegalitate invocate de recurentă, reiterate ca motive de recurs circumscrise cazului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), vizează împrejurarea că dispoziţiile art. 16 mai sus redate, deşi corespundeau dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 în forma în vigoare la data emiterii ordinului, nu mai corespund dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003, în forma în vigoare la data de 24.07.2010 (ca urmare a modificării impuse de Legea nr. 168/2010) si la data de 16.05.2019 (ca urmare a modificării impuse de O.U.G. nr. 21/2019).

Reţine Înalta Curte ca la data emiterii Ordinului M.I.R.A. nr. 356/2007 (20.12.2007), art. 11, alin. (1) din Legea nr. 38/2003 prevedea că:

"O autorizaţie taxi atribuită pentru prima dată pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, o singură dată, pentru 5 ani …", însă, la data de 24.07.2010, art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 a fost modificat prin Legea nr. 168/2010, dobândind conţinutul "O autorizaţie taxi sau o copie conforma detinuta pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, pentru 5 ani …", eliminându-se expresia "o singură dată".

Susţine astfel recurenta - reclamantă că, în condiţiile în care Ordinul M.I.R.A. nr. 356/2007 nu a fost modificat în mod corespunzător, are loc o încălcare a dispoziţiilor art. 4 alin. (3), art. 13 lit. a) şi b), art. 16 alin. (4) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Normele metodologice fiind contrare legii în aplicarea căreia au fost emise.

Controlul de legalitate al unui act administrativ, pe calea contenciosului administrativ, presupune verificarea conformităţii acestuia cu legea şi cu actele normative având forţă juridică superioară respectivului act, ştiut fiind că actul administrativ tip este, conform definiţiei legale, acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de autoritatea publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice (art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004).

În analiza modului de executare a dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 prin art. 16 din Anexa la Ordinul nr. 356/2007, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora:

"Art. 3: Respectarea normelor de tehnică legislativă:

(1)Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii." [...]

Art. 4: Ierarhia actelor normative

[...] (3)Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. [...]"

Aşadar, se constată că în aplicarea dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 intimatul-pârât avea obligaţia ca, la elaborarea Normelor, să respecte limitele din actul de rang superior în ceea ce priveşte condiţiile de prelungire a autorizaţiei taxi.

Suprapunând, însă, prevederile normative a căror anulare s-a solicitat cu cele redate din actul normativ având forţă juridică superioară, respectiv art. 11 din Legea nr. 38/2003, în forma în vigoare la data emiterii ordinului, se constată deplina conformitate a primelor cu cele în baza cărora au fost adoptate.

Prin urmare, nu se poate reţine nelegalitatea criticată de reclamantă, câtă vreme acestea sunt prevăzute de însăşi Legea nr. 38/2003, impunându-se a se adăuga că examinarea actului administrativ normativ în cadrul contorului de legalitate declanşat de reclamantă nu poate viza decât forma textului legii de la momentul adoptării ordinului.

Aşa cum s-a demonstrat, prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se detaileze condiţiile de prelungire a autorizaţiei de taxi deja stabilite de legiuitor printr-un act normativ cu forţă juridică superioară, ceea ce înseamnă că nu poate fi declarată nulitatea acestora pentru nelegalitate.

Împrejurarea că ulterior s-a modificat texul de lege în baza căruia a fost emis ordinul, nu poate atrage nelegalitatea acestuia, iar sancţionarea unei eventuale vătămări produse reclamantei din aplicarea unei norme de aplicare care nu mai contravine legislaţiei primare, se poate realiza doar printr-o acţiune distinctă în anularea actului administrativ individual presupus vătămător, in condiţiile art. 1, 2, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

Or, verificând legalitatea art. 16 din Anexa la Ordinul nr. 356/2007 de aprobare a Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, raportat la condiţia respectării normelor de tehnică legislativă, Înalta Curte va concluziona în sensul că sentinţa recurată a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (3) şi art. 58 din Legea nr. 24/2000, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 347 din 3 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2023.