Enforcement of obligation to adopt Government Order for employee share purchase: validity of partial quota and impact of statutory privatization ban on culpable delay

Şedinţa publică din data de 14 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 10.06.2022, sub nr. x/2022 reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim Ministrul României, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015. S-a solicitat aplicarea Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019, precum şi fixarea cuantumului penalităţilor în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1724 din 7 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile invocate de către pârâţii Guvernul României şi Prim Ministrul Guvernului României, ca nefondate.

S-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim Ministrul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, arătând că în mod greşit s-a reţinut faptul că adoptarea H.G. nr. 746/08.06.2022 are valoarea de plată obligaţiei stabilite în sarcina Guvernului prin titlul executoriu.

În temeiul şi în limitele stabilite de legea de înfiinţare a B. S.A., salariaţilor ar fi trebuit să li se ofere posibilitatea de a cumpăra acţiuni până la 8% din capitalul social.

Având în vedere dispoziţiile legale incidente, limita de până la 8% din capitalul social trebuie înţeleasă în sensul că salariaţii B. nu pot cumpăra, la preţul de privatizare cu care a cumpărat şi B., mai mult de 8% din capitalul social al B., chiar dacă ei ar dori aceasta, iar nu că Guvernul, ca organ al administraţiei, are căderea să stabilească discreţionar orice procent inferior lui 8%.

În condiţiile în care debitorul a oferit spre vânzare doar 1% din capitalul social, a executat doar în parte obligaţia stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu.

Pe de altă parte, prin hotărârea de guvern în discuţie debitorul a stabilit doar momentul când vânzarea acţiunilor se va finaliza, respectiv 31.12.2023, nu şi momentul la care va începe vânzarea acţiunilor către salariaţii B..

Astfel, prin H.G. nr. 746/08.06.2022 Guvernul României nu a stabilit procedurile, termenele şi condiţiile în care salariaţii B. pot cumpăra acţiunile B. care li se cuvin, mulţumindu-se să dispună că aceste proceduri, termene şi condiţii vor fi stabilite ulterior, prin ordin al ministrului energiei.

Faţă de aceste considerente s-a arătat că debitorul Guvernul României nu a executat obligaţia stabilită în sarcina sa prin hotărârea supusă executării silite, sau a executat-o neconform, executarea silită nu a rămas fără obiect şi o excepţia lipsei de obiect/lipsei de interes este neîntemeiată.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate, iar, în rejudecare, admiterea cererii de executare silită, urmând să fie aplicate pârâţilor sancţiunile prevăzute de art. 24 alin. (3) al Legii contenciosului administrativ, respectiv, amendarea primului - ministru şi fixarea cuantumului penalităţilor în valoare de 1000/zi întârziere.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii - pârâţi Guvernul României şi Prim-Ministrul României au depus note de şedinţă prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat arătându-se că în mod legal prima instanţă a constatat că la data de 8 iunie 2022 Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, în executarea deciziei nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, anterior sesizării instanţei de fond, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

- art. 1: (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

- art. 2: În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că sub imperiul acestei norme de drept, se pot include neregularităţi de ordin procedural, începând de la nesemnarea cererii de chemare în judecată, nelegala citare a uneia dintre părţi, nesemnarea cererii reconvenţionale, nesocotirea principiilor publicităţii, oralităţii, contradictorialităţii etc.

Verificând criticile din cererea de recurs, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă nu a invocat în concret niciun argument în motivarea motivului de casare, astfel că acesta va fi respins ca neîntemeiat.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă susţinere a recurentei-reclamante este aceea că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâţii şi-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ÎCCJ în dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Înalta Curte reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Argumentul recurentei în sprijinul afirmaţiei neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabileşte că urmează să fie dispusă vânzarea cotei de 1 % către foştii angajaţi ai B., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare şi astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligaţiei din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine că prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este neîntemeiată cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silita a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului B. - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003:

"Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

Se mai reţine că în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a considerat esenţial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile în care debitorul Guvernul României a executat obligaţia stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligaţia fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului şi prin urmare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere au devenit inutile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamanta a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor B. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamanta a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

5. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1724 din 7 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2023.