Sufficiency of evidence for provisional suspension of fiscal inspection: failure to establish "well-justified case" and imminent harm.

Şedinţa publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 29.03.2022, sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova/Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară- Compartimentul Gorj, a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii înregistrate sub nr. CRR.AIF 2465/2/30.12.2021 şi obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 313/12.04.2022 pronunţată de Tribunalul Gorj în dosarul nr. x/2022 a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Gorj, invocată din oficiu, şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 20.04.2022, sub nr. x/2022.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Craiova - Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Gorj, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în urma rejudecării, admiterea contestaţiei astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond nu a respectat cerinţele art. 425 din C. proc. civ., în sensul că nu a răspuns punctual apărărilor formulate de recurentă cu privire la existenţa cazului bine justificat.

A susţinut recurenta că, fără o motivare clară, instanţa de fond a indicat obiectivele raportului Curţii de Conturi, precum şi pe cele ale Serviciului de Inspecţie Economico-Financiară, fără a se raporta şi fără a argumenta înlăturarea apărărilor recurentei, singura menţiune fiind aceea că primele trei motive sunt nereale.

Totodată, a apreciat recurenta, raţionamentul instanţei de fond apare şi ca având aspecte contradictorii, iar judecătorul fondului nu sesizează că cel puţin câteva dintre obiectivele raportului de inspecţie economico-financiară se suprapun cu verificările Curţii de Conturi.

A mai arătat recurenta că instanţa de fond nu aminteşte lipsa cu desăvârşire a obiectivului privind O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice şi O.G. nr. 26/2013 (acest din urmă obiectiv neexistând în avizul de inspecţie economico-financiară), ci menţionează doar că acestea rezultă din obiectivele inspecţiei şi din conţinutul dispoziţiei obligatorii.

Totodată, nu se arată şi nu se motivează de ce a fost înlăturată susţinerea recurentei privind încălcarea dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că în mod greşit a considerat instanţa de fond că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut recurenta că, în speţă, este îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat. Astfel, a arătat că există aspecte care vizează nelegalitatea atât a Dispoziţiei Obligatorii nr. CRR.AIF 2465/2/2021, cât şi a raportului de inspecţie economico-financiară, acestea relevând în mod concret argumente ce sunt de natură a pune în discuţie legalitatea deciziei. În continuare, a reluat susţinerile din cererea de chemare în judecată.

A menţionat faptul că nelegalităţile invocate derivă din nerespectarea flagrantă de către emitentul actului administrativ atacat a unor texte de lege imperative, în special în ceea ce priveşte suprapunerea şi incompatibilitatea efectuării unui control pentru aceeaşi perioadă şi aceleaşi obiective precum cele verificate de Curtea de Conturi Gorj, precum şi chestiuni care ţin de modalitatea de calcul a compensaţiei şi încadrarea perioadei de referinţă în condiţiile cazului de forţă de majoră.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, recurenta a apreciat că este îndeplinită în speţă, reluând argumentele din cererea de chemare în judecată.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii înregistrate sub nr. CRR.AIF 2465/2/30.12.2021 emise de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Craiova - Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Gorj.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins cererea ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a formulat o serie de critici referitoare la motivarea instanţei de fond, respectiv faptul că aceasta nu a răspuns punctual susţinerilor cu privire la existenţa cazului bine justificat. Totodată, a apreciat recurenta că motivarea instanţei de fond nu este clară, nu se raportează şi nu argumentează înlăturarea apărărilor sale, iar raţionamentul prezentat apare şi ca având aspecte contradictorii. Astfel, a susţinut recurenta că judecătorul fondului nu a sesizat că cel puţin câteva dintre obiectivele raportului de inspecţie economico-financiară se suprapun cu verificările Curţii de Conturi. Totodată, a menţionat recurenta că nu se arată şi nu se motivează de ce a fost înlăturată susţinerea privind încălcarea dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

Examinând considerentele sentinţei, raportat şi la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanţa de fond a procedat la o analiză concretă a cererii de suspendare, aplicată la situaţia de fapt şi a arătat temeiurile în drept pentru care a considerat neîntemeiate criticile recurentei-reclamante, argumentele sale raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

O astfel de motivare este adecvată obiectului cu care a fost învestită instanţa, având în vedere că este recunoscut de doctrina şi jurisprudenţa în domeniu faptul că suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepţională prin care instanţa de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenţei acestor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Determinarea existenţei cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalităţii actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind posibilă doar o analiză sumară a actului, în aparenţă, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.

Înalta Curte constată că judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia de respingere a cererii de chemare în judecată, instanţa nefiind obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând conduce la concluzia că nu au fost analizate argumentele expuse de aceasta.

Totodată, nu se poate reţine cu privire la sentinţa civilă recurată nici existenţa unei contrarietăţi între considerentele hotărârii, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul ca acţiunea este fondată, nici contrarietatea flagrantă dintre dispozitiv şi considerente, nici nemotivarea soluţiei din dispozitiv sau motivarea insuficientă a acesteia ori prezentarea în exclusivitate a unor considerente străine de natura pricinii, nici motivarea sumară şi confuză care ar echivala cu o nemotivare.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei referitoare la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea executării, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Preliminar, se impune observaţia, astfel cum s-a menţionat anterior, că o parte dintre susţinerile din cererea de recurs reprezintă o redare fidelă a aspectelor de fapt şi de drept menţionate în cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că nu se impune examinarea acestor susţineri, întrucât ele au fost deja analizate de instanţa de fond, iar exercitarea căii de atac a recursului împotriva unei hotărâri judecătoreşti presupune formularea unor critici concrete de nelegalitate cu privire la hotărâre, şi nu preluarea susţinerilor din cererea de chemare în judecată, care au format obiectul analizei primei instanţe.

Înalta Curte subliniază că recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanţei de control judiciar, în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond sau de instanţa de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalităţii hotărârii atacate. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, iar potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, în soluţionarea căii de atac a recursului, instanţa nu poate proceda la o reanalizare a susţinerilor din cererea de chemare în judecată, ci numai la examinarea motivelor de nelegalitate ce trebuie menţionate în cererea de recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ. care stabilesc că cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni: motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat.

În cauză, recurenta-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor actului atacat, argumente privind faptul că obiectivele urmărite de echipa de inspecţie economico-financiară nu au vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 sau al O.G. nr. 26/2013, faptul că perioada supusă inspecţiei economico-financiare a fost verificată şi de Curtea de Conturi, astfel cum rezultă din raportul de control x/14.05.2021. Totodată, au fost invocate neregularităţi privind modul de desfăşurare a inspecţiei, privind avizul de inspecţie şi obiectivele inspecţiei. De asemenea, s-a invocat caracterul nelegal şi netemeinic al actului administrativ, privind nemodificarea contractului de delegare nr. x/5.07.2019, casarea unor autobuze, încasarea subvenţiilor.

Cu privire la ultimele motive invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că examinarea elementelor de nelegalitate menţionate necesită administrarea unor probatorii extinse şi complexe, precum şi verificarea unor împrejurări de fapt ce exced analizei sumare realizată în cadrul cererii de suspendare.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

Cu privire la celelalte argumente expuse de recurenta-reclamantă, instanţa de control judiciar reţine că nu este întrunită ipoteza normei legale prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, potrivit căreia cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Astfel, recurenta-reclamantă nu a oferit indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei-reclamante în sensul că obiectivele urmărite de echipa de inspecţie economico-financiară nu au vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 sau al O.G. nr. 26/2013, Înalta Curte reţine că faptul că activitatea de control a Serviciului Inspecţie Economico-Financiară - Compartimentul Gorj a vizat modul de respectare al prevederilor O.U.G. nr. 109/2011 şi O.G. nr. 26/2013 rezultă din obiectivele inspecţiei şi din conţinutul dispoziţiei obligatorii.

Conform raportului de control emis de Curtea de Conturi, auditorii publici externi au verificat situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al UAT-urilor de către S.C. A. S.A. Tg-Jiu, controlul exactitatea şi realitatea datelor reflectate în situaţiile financiare; modul de stabilire, evidenţiere şi urmărire a încasării veniturilor prevăzute în bugetul de venituri şi de cheltuieli aprobat; organizarea, implementarea şi menţinerea sistemelor de management şi control intern; calitatea gestiunii economico-financiare .

Totodată, în urma analizei sumare specifice speţei, în ceea ce priveşte obiectivele urmărite de Serviciul Inspecţie Economico-Financiară, deficienţele constatate şi măsurile dispuse de către inspecţia fiscală, Înalta Curte constată că nu reiese o suprapunere între cele două activităţi de control aparţinând Curţii de Conturi, respectiv ANAF-Serviciul de Inspecţie Fiscală Gorj.

De asemenea, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că nici neregularităţile invocate cu privire la modul de desfăşurare a inspecţiei economico-financiare nu rezultă din înscrisurile aflate la dosar.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar observă că recurenta a redat fidel susţinerile din cererea de chemare în judecată, fără a prezenta critici concrete de nelegalitate cu privire la sentinţa instanţei de fond.

Trecând peste acest aspect, îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 126/2022 din 25 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 martie 2023.