Broadcaster's challenge to RON 10,000 CNA fine for biased news show dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20.10.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea deciziei nr. 279/21.09.2021 a CNA şi exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 10.000 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 578 din 18 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 578 din 18 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii contestaţiei, respectiv anulării Deciziei nr. 279/21.09.2021 şi exonerarea sa de la plata amenzii în cuantum de 10.000 RON.

În motivarea recursului arată că sentinţa a fost dată cu încălcarea art. 94, art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 şi a art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual.

Arată că prin Decizia nr. 279 din 21.09.2021, emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului, a fost sanctionată cu amendă în cuantum de 10.000 RON, reţinându-se încălcarea, în cadrul ediţiilor emisiunii Sinteza zilei din 12 mai şi 1 - 2 iunie 2021, difuzate de postul A., a prevederilor ari. 40 alin. (2) şi ale art. 64 alin. (1) lit. b) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual.

Recurenta-reclamantă susţine că individualizarea sancţiunii s-a realizat cu încălcarea regulilor de individualizare prevăzute de:

• art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, ce prevede că în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în această lege, se ţine seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an.

• art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011, ce prevede că, în individualizarea sancţiunii, Consiliul va ţine cont, după caz, de următoarele aspecte: a) gravitatea faptei şi efectele acesteia; b) sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, şi modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea; c) ziua din săptămână şi intervalul de difuzare a emisiunii în cauză; d) durata emisiunii; e) audienţa înregistrată.

Critică cele reţinute de către instanţa de fond, în sensul că Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu impune, ca o cerinţă de validitate a deciziei de aplicare a amenzii contravenţionale, redarea analizei efectuate în aplicarea sancţiunii, cu referire la fiecare dintre criteriile de individualizare prevăzute de art. 90 alin. (4) din acest act normativ, precum şi faptul că decizia nu a fost emisă cu încălcarea principiului legalităţii actelor administrative întrucât, deşi s-au reţinut în sarcina reclamantei săvârşirea a trei fapte, iar sancţiunea globală de 10.000 RON a fost aplicată fără a se preciza cuantumul amenzii aplicate pentru fiecare contravenţie, motivul de nulitate nu poate fi primit, în condiţiile în care contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 504/2002 nu li se aplică regimul juridic prevăzut de O.G. nr. 2/2001.

Recurenta-reclamantă susţine că decizia de sancţionare trebuie să cuprindă o analiză efectivă a criteriilor de individualizare a sancţiunii contravenţionale, sens în care invocă jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Pe de alta parte, susţine că respectarea obligaţiei de aplicare efectivă a criteriilor de individualizare a sancţiunii nu vizează doar cuantumul sancţiunii, ci şi natura acesteia (în acest caz amenda, faţă de somaţie publică), devenind nefondat argumentul invocat de prima instanţa privind aplicarea în speţă a amenzii minime prevăzute de lege.

De asemenea, susţine că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că, în cazul contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 504/2002 nu se aplică regimul juridic prevăzut de O.G. nr. 2/2001, instanţa raportându-se la o formă anterioară a art. 94 din Lege audiovizualului, care prevedea:

"Contravenţiilor constatate de Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepţia prevederilor art. 28 alin. (1) şi ale art. 32". Aceasta formă a art. 94 a fost, însă, modificată la data de 31.05.2019 prin Legea nr. 109/2019.

Consideră că în prezent Legea nr. 504/2002 nu reglementează un regim special şi derogatoriu de la O.G. nr. 2/2001, motiv pentru care apreciază că devine aplicabil regimul de drept comun, în lipsa căruia sistemul de constatare şi sancţionare al contravenţiilor reglementat de către Legea audiovizualului ar fi lacunar cu privire o instituţii esenţiale, cum este prescripţia sancţionării a contravenţiei.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală.

Precizează că cele trei ediţii ale emisiunii Sinteza zilei au fost difuzate fără respectarea principiilor bunei credinţe şi a imparţialităţii ce trebuie să caracterizeze informarea publicului, în conformitate cu dispoziţiile art. 64 alin. (1) lit. b) din Codul audiovizualului, dar şi fără respectarea principiului audiatur et altera pars, prevăzut de art. 40 alin. (2) din acelaşi cod.

Susţine că în speţă s-a ţinut cont de criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, respectiv în raport de gravitatea faptelor reţinute în sarcina radiodifuzorului, precum şi de sancţiunile aplicate anterior, pe parcursul ultimului an.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 24 august 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 8 martie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta A. S.A. a învestit instanţa decontencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea deciziei nr. 279/21.09.2021 a CNA şi exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 10.000 RON, pentru încălcarea art. 40 alin. (2) şi art. 64 alin. (1) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, potrivit cărora:

"Art. 40 (2) În cazul în care acuzaţiile prevăzute la alin. (1) sunt aduse de furnizorul de servicii media audiovizuale, acesta trebuie să respecte principiul audiatur et altera pars; respectarea acestui principiu presupune condiţii nediscriminatorii de exprimare până la finalul aceluiaşi program în cadrul căruia s-au făcut acuzaţiile. În situaţia în care persoana vizată refuză să prezinte un punct de vedere, trebuie precizat acest fapt. (...)

Art. 64. (1) În virtutea dreptului fundamental al publicului la informare, furnizorii de servicii media audiovizuale trebuie să respecte următoarele principii: (...)

b) informarea cu privire la un subiect, fapt sau eveniment să fie corectă, verificată şi prezentată în mod imparţial şi cu bună- credinţă."

Prima instanţă a constatat caracterul neîntemeiat al cererii şi a dispus respingerea acţiunii, reţinând, în esenţă, că pentru contravenţiile prevăzute de Legea nr. 504/2002 nu se aplică regimul juridic prevăzut de O.G. nr. 2/2001.

Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că în speţă nu se aplică dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care instituie obligaţia autorităţii de a individualiza sancţiunea aplicată pentru fiecare dintre contravenţiile săvârşite.

Faţă de dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 504/2002 şi luând în considerare natura juridică a deciziei de sancţionare emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului şi anume, act administrativ de autoritate, ale cărui condiţii de formă şi fond sunt prevăzute de legea specială, instanţa de control judiciar constată, în acord cu cele reţinute de către instanţa de fond, că deciziei contestate nu îi sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001.

Astfel cum rezultă din jurisprudenţa constantă, consolidată a ÎCCJ-SCAF (e.g. deciziile nr. 4034/2014, 1989/2014, 3461/2015, 272/2016, 2594/2016, 5170/2020, 4710/2022, 2963/2022, 5437/2022), Legea nr. 504/2002 instituie un regim derogatoriu de la reglementarea cu caracter general prevăzută de O.G. nr. 2/2001 şi se aplică prioritar, în conformitate cu principiul care generează concursul dintre legea specială şi legea generală - specialia generalibus derogant.

Natura specială, derogatorie, a prevederilor Legii audiovizualului nr. 504/2002, rezultă din modul de reglementare, sub aspectul competenţei emiterii deciziilor, a domeniului în care acestea sunt emise, a conţinutului şi a posibilităţii de contestare la instanţa de contencios administrativ.

Astfel, în materie de sancţiuni contravenţionale, CNA emite decizii adoptate în cvorum, urmând criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute în art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, potrivit cărora "Individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute de lege se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an."

De altfel, şi prin inserarea distinctă a unor criterii de individualizare a sancţiunilor în materie contravenţională, este evident că legiuitorul a avut în vedere faptul că pentru deciziile emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului, se aplică dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, şi nu cele ale O.G. nr. 2/2001.

Prin urmare, decizia de sancţionare emisă de CNA, în considerarea caracterului de act administrativ de autoritate, trebuie să respecte condiţiile de formă şi de fond prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, şi nu cerinţele art. 10 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile recurentei-reclamante cu privire la greşita argumentare a primei instanţe în sensul aplicabilităţii în cauză a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 2/2001.

Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că prin decizia contestată în prezenta cauză, emitentul Consiliul Naţional al Audiovizualului a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, în raport de gravitatea faptelor reţinute în sarcina radiodifuzorului, precum şi de sancţiunile aplicate anterior, pe parcursul ultimului an, în număr de 9 somaţii publice pentru încălcarea prevederilor din domeniul audiovizual referitoare la respectarea demnităţii umane şi la informarea corectă a publicului.

În acest context, prima instanţă în mod corect a reţinut că, în raport de temele de interes public abordate, dar şi de acuzaţiile formulate la adresa unor persoane, radiodifuzorul avea obligaţia de a respecta principiul audiatur et altera pars, reglementat de art. 40 alin. (2) din Codul audiovizualului; respectarea acestui principiu presupune condiţii nediscriminatorii de exprimare până la finalul aceluiaşi program în cadrul căruia s-au făcut acuzaţiile.

Libertatea de exprimare, ca principiu fundamental al statului de drept, presupune respectarea normelor de drept interne şi internaţionale care garantează tuturor persoanelor dreptul de a se manifesta potrivit propriilor opţiuni.

Cu toate acestea, alături de dreptul la exprimare şi libertatea de exprimare, este necesară respectarea principiilor bunei-credinţe şi a imparţialităţii în ceea ce priveşte informarea publicului.

Din această perspectivă, art. 30 alin. (6) din Constituţia României statuează că libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici dreptul la propria imagine.

În privinţa libertăţii de exprimare, atât Curtea Constituţională a României, cât şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului au statuat că între exerciţiul dreptului la liberă exprimare, pe de o parte, şi protecţia intereselor sociale şi ale drepturilor individuale ce aparţin altor persoane, pe de altă parte, trebuie să existe un echilibru, în caz contrar, abuzul în exercitarea libertăţii de exprimare implică necesitatea răspunderii juridice.

Din perspectiva temeiniciei deciziei, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs nu au fost formulate critici concrete referitoare la faptele reţinute în sarcina moderatorului, cu atât mai mult cu cât aceeaşi atitudine a avut-o şi în faţa primei instanţe unde recurenta-reclamantă nu a contestat afirmaţiile/întrebările redate în cuprinsul deciziei de sancţionare.

Opiniile exprimate în emisiune nu au fost critice, în limitele libertăţii de exprimare, ci s-au transformat într-un discurs acuzator, fără a fi prezentate şi probe în susţinerea acestora, publicul neputând aprecia cât de justificate sunt acuzaţiile pentru ca, astfel, să îşi poată forma în mod liber opinia.

Astfel, dispoziţiile legale reţinute în decizia de sancţionare nu interzic iniţierea şi dezvoltarea unor dezbateri pe teme de interes public/general, dar impun obligaţia dezvoltării acestora printr-un demers jurnalistic efectuat cu bună-credinţă, care să se caracterizeze prin obiectivitate şi echilibru. În această ordine de idei, revenea recurentei-reclamante obligaţia de a se asigura de îndeplinirea întocmai a acestor exigenţe legale, astfel încât demersul său jurnalistic să asigure publicului dreptul de a cunoaşte obiectiv şi corect întreaga dimensiune a dezbaterilor televizate.

Prin urmare, recurenta-reclamantă nu a fost sancţionată pentru expunerea subiectelor respective, ci pentru modalitatea defectuoasă în care le-a prezentat, moderatorul emisiunii având obligaţia de a nu permite încălcarea normelor din Codul audiovizualului şi de a asigura informarea imparţială a publicului cu privire la chestiuni de interes public.

În privinţa individualizării sancţiunii, prima instanţă a reţinut în mod corect că CNA a ţinut cont de toate criteriile prevăzute la art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului.

Referitor la deciziile invocate de recurentă cu titlu de jurisprudenţă, acestea nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reţinut că în sistemul de drept românesc jurisprudenţa nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunţate ca urmare a aplicării normelor de drept material situaţiei de fapt din cauza respectivă, în alte situaţii fiind pronunţate decizii ce pot avea soluţii contrare.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 578 din 18 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 578 din 18 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.