Challenge to regulatory compensation changes for stock exchange staff: abuse of power discretion and timeliness of new illegality grounds in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.02.2014 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A. şi B.:

1. anularea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare;

2. anularea Ordinului nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

La data de 24 iunie 2015 s-a depus la dosar cererea de intervenţie accesorie în favoarea recurenţilor-pârâţi, formulată de către petentul C., prin care a solicitat admiterea recursurilor pârâţilor.

Prin încheierea din data de 23 octombrie 2018 s-a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de C. în interesul recurenţilor.

Pârâtul B. a formulat cerere reconvenţională, prin care a invocat principiul lex specialis derogat legi generali, în contextul în care în materia remunerării personalului angajat al CNVM există o prevedere legală specială, derogatorie de la Codul Muncii, şi anume OU.G. nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial nr. 226 din 4 aprilie 2002, aprobată prin Legea nr. 514/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 539 din data de 24 iulie 2002, act normativ cu aceeaşi putere de legiferare ca şi Codul Muncii, Legea nr. 53/2003 (emitentul fiind Parlamentul României), dar care derogă parţial de la acesta.

2. Primul ciclu procesual

Prin încheierea din 23 ianuarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins: excepţia lipsei calităţii de reprezentant a reclamantei, excepţia necompetenţei materiale a instanţei, excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei, excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi excepţia lipsei de interes.

Prin sentinţa nr. 225 din 30 ianuarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâţii A., B. şi intervenienta D. şi anulat Regulamentul nr. 4/2013 şi Ordinul nr. 18/27.02.2013.

Prin aceeaşi hotărâre instanţa a respins cererea reconvenţională, ca inadmisibilă şi cererea de intervenţie accesorie, ca nefondată.

Împotriva încheierii din 23 ianuarie 2015 şi a sentinţei nr. 225 din 30 ianuarie 2015 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii A. şi B., iar intervenienta D. a formulat recurs doar împotriva sentinţei nr. 225 din 30 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin decizia nr. 3482 din 23 octombrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursurile declarate de pârâţii A., B. şi de intervenienta D. împotriva sentinţei civile nr. 225 din 30 ianuarie 2015 şi a încheierii din 23 ianuarie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal;

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul C.;

A casat sentinţa şi încheierea recurate şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În considerentele deciziei de casare s-a reţinut că instanţa de rejudecare se va pronunţa asupra probei cu înscrisuri solicitate; va analiza şi va motiva cu argumente clare caracterul actelor contestate din ambele perspective invocate de părţi, atât în ceea ce priveşte natura juridică a acestora (acte derivând din raporturi de drept public, administrativ sau derivând din raporturi de muncă) cât şi cu privire la caracterul individual sau normativ a actelor, în măsura în care se va concluziona că sunt acte administrative; soluţia ce se va adopta inclusiv în ceea ce priveşte excepţiile necompetenţei materiale şi teritoriale se va motiva corespunzător, cu indicarea tuturor argumentelor faţă de care se vor reţine ca întemeiate susţinerile părţilor cât şi cele faţă de care se vor înlătura, cu eliminarea argumentelor contradictorii referitoare la natura actelor atacate; se va reanaliza cererea reconvenţională şi se va motiva corespunzător soluţia ce se va pronunţa; se vor analiza toate celelalte aspecte invocate de părţi.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 219 din 22 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de interes a reclamantei;

A respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâţii A. şi B. şi intervenienţi D. şi C.;

A admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii D. şi C. în favoarea pârâţilor A. şi B.;

A luat act de renunţarea pârâtului B. la judecata cererii reconvenţionale;

A obligat reclamanta la plata către pârâtul A. a sumei de 400 RON reprezentând cheltuieli de judecată constând în onorariu de avocat;

A obligat reclamanta la plata către pârâtul B. a sumei de 5.120 RON reprezentând cheltuieli de judecată constând în onorariu de avocat şi taxă judiciară de timbru;

A obligat reclamanta la plata către intervenienta D. a sumei de 4.420 RON reprezentând cheltuieli de judecată constând în onorariu de avocat şi taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 219 din 22 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, rejudecarea cauzei şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Precizează că, în măsura în care instanţa de recurs apreciază necesar, solicită trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, arată că înţelege să atace, în parte, sentinţa recurată, numai cu privire la respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată formulate de A.S.F., prin care a solicitat anularea Regulamentului C.N.V.M. nr. 4/2013 şi a Ordinului de aprobare nr. 18/27.02.2013, şi nu cu privire la soluţiile date excepţiei lipsei de interes în promovarea acţiunii formulate de intervenienta D., a cererilor de intervenţie şi a renunţării la judecata cererii reconventionale, formulate de B..

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., arată că instanţa de fond a reţinut că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă pentru prima dată prin concluziile formulate pe fondul cauzei, după terminarea cercetării judecătoreşti, nu vor fi analizate în condiţiile în care reclamanta nu a formulat o cerere modificatoare, conform art. 204 C. proc. civ. şi cu respectarea alin. (3) al aceluiaşi articol, care prevede acordul expres al tuturor părţilor în situaţia modificării cererii de chemare în judecată peste termenul legal.

Critică modalitatea de aplicare de către instanţa de fond a art. 204, art. 237 alin. (1) şi alin. (2) şi art. 244 alin. (1) C. proc. civ., apreciind că drepturile băneşti ce au făcut obiectul actelor în discuţie au fost acordate în mod abuziv, imoral şi nelegal.

Prin Decizia de casare nr. 3482/23.10.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit limitele rejudecării, iar instanţa în rejudecare trebuia să se pronunţe asupra probelor solicitate, respectiv urma să analizeze şi să motiveze caracterul actelor contestate, şi anume dacă sunt acte administrative, individuale sau normative; să se pronunţe motivat asupra excepţiilor de necompetenţă materială şi teritorială şi a cererii reconventionale, respectiv să analizeze toate celelalte aspecte invocate de părţi.

Arată că în susţinerea acţiunii, a depus la data de 10.05.2019 note scrise, prin care a combătut aspectele cauzei din perspectivă procedurală şi de fond, formulând apărări referitoare la: excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, invocată de intimatul A.; netemeinicia excepţiei lipsei de interes, invocată de intervenienta D.; netemeinicia cererii reconvenţionale formulate de către pârâtul B., constând în solicitarea acestuia de obligare a recurentei la publicarea actelor administrative; natura celor două acte contestate; motivele de nelegalitate ale actelor contestate.

Consideră că în mod greşit, instanţa de fond a apreciat că notele scrise depuse la data de 10.05.2019 reprezintă concluzii formulate pe fondul cauzei după terminarea cercetării judecătoreşti, şi că acestea nu pot fi reţinute, din perspectiva incidenţei art. 204 C. proc. civ., instanţa de fond încălcând prevederile art. 204 alin. (1) şi alin. (3), coroborate cu dispoziţiile art. 237 referitoare la scopul şi conţinutul cercetării judecătoreşti şi art. 244 C. proc. civ. referitor la terminarea cercetării procesului.

Susţine că notele scrise depuse nu reprezintă concluzii scrise şi nu au fost depuse după terminarea cercetării judecătoreşti, ci în cadrul cercetării judecătoreşti, întrucât la termenul din data de 10.05.2019, instanţa de fond a rămas în pronunţare pe excepţia necompetenţei materiale. teritoriale şi funcţionale, iar prin sentinţa civilă nr. 2020/16.06.2019, instanţa de fond a admis excepţia necompetentei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Pe de altă parte, arată că aceste note scrise nu reprezintă o modificare a cererii de chemare în judecată, pentru a deveni incidente dispoziţiile art. 204 alin. (1) şi alin. (3) C. proc. civ.

Arată că instanţa de fond a fost chemată să lămurească pe deplin situaţia litigioasă dedusă judecăţii, prin prisma susţinerilor părţilor, cu luarea în considerare a rolului activ în aflarea adevărului prevăzut de art. 22 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocă nelegalitatea hotărârii ca urmare încălcării şi aplicării greşite de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 7 alin. (13), alin. (14) şi alin. (15) din O.U.G. nr. 25/2002, coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, privind excesul de putere.

Consideră că instanţa de fond, în mod nelegal şi netemeinic, a reţinut că nu este vorba de un abuz/exces de putere, apreciind că drepturile stabilite prin actele administrative contestate de recurentă nu au fost acordate în mod abuziv, imoral ori pe altă cale decât cea legală.

De asemenea, arată că instanţa de fond a analizat într-o manieră simplistă, fără o analiză temeinică, chestiunile referitoare la abuzul realizat prin emiterea actelor contestate de către fosta conducere a C.N.V.M.

Arată că motivarea concretă a instanţei de fond este cuprinsă, după redarea textelor legale în paragrafele anterioare, în paragraful nr. 4 - pagina 17 din sentinţă, precum şi în ultimul paragraf din pag. 16 din sentinţă, în condiţiile în care invocase un abuz concretizat în încălcarea normelor cu forţă superioară în temeiul cărora au fost emise, dar şi a altor norme din Codul muncii şi CCM. fiind chiar în ipoteza unor discriminări în condiţiile în care CCM prevedea care sunt drepturile salariaţilor.

Subliniază că actele contestate prevedeau două chestiuni pe care înţelege să le critice, astfel: o primă echivalentă cu 9 salarii nete pentru foştii consilieri de la cabinetele foştilor membrii C.N.V.M. al căror mandat urma să înceteze, respectiv drepturi mai favorabile în detrimentul celorlalţi salariaţi ai instituţiei, prevederile nou introduse profitând membrilor semnatari ai actelor contestate.

Consideră că instanţa de fond trebuia să arate de ce este legală stabilirea drepturilor în favoarea foştilor consilieri de la cabinetele membrilor C.N.V.M., în condiţiile în care existau dispoziţii în CCM care reglementau deja aceste drepturi; că instanţa de fond trebuia să constate nelegalitatea Regulamentului nr. 4/2013 şi că acesta este în mod abuziv emis, fiind evidentă lipsa de motivare a acordării drepturilor, lipsa de transparenţă în acordarea acestora şi emiterii regulamentului, ce a vizat inclusiv neîndeplinirea formalităţilor de publicare.

Din perspectiva nemotivării actului, apreciază că poate fi reţinută chiar încălcarea principiului accesul liber la justiţie şi a dreptului la apărare.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, care a apreciat că suntem în ipoteza aprecierii de oportunitate, arată că judecătorul fondului trebuia să observe că emiterea regulamentului contestat s-a realizat de către fosta C.N.V.M., prin membrii săi de la acea dată, care au introdus ulterior acţiuni împotriva A.S.F., şi s-a realizat cu depăşirea limitelor dreptului de a aproba regulile privind remunerarea membrilor CNVM, drept conferit de art. 7 alin. (13) din statutul C.N.V.M.

Mai arată că argumentul instanţei de fond, conform căruia nu sunt îndeplinite nici premisele unui exces de putere, este expus cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 7 alin. (13) din Statutul C.N.V.M., în condiţiile în care membrii C.N.V.M., semnatari ai Regulamentului 4/2013, au abuzat de acest drept, cu scopul de a vătăma bugetul CNVM; că regulamentul atacat nu a fost adus la cunoştinţa Sindicatului Salariaţilor din C.N.V.M. şi nu a făcut obiectul consultărilor şi negocierilor cu acesta, fiind contrar prevederilor Contractului Colectiv de Muncă la nivelul C.N.V.M. nr. 79/29.04.2011, care la art. 62 alin. (2) prevedea că nu beneficiază de plăţi compensatorii salariaţii încadraţi cu cumul de funcţii care au funcţia de bază la un alt angajator şi cei care cumulează pensia cu salariul, iar la alin. (1) şi alin. (4) este vorba de încetarea contractului de muncă din iniţiativa angajatorului.

Aşadar, printr-un Regulament intern al C.N.V.M., s-a derogat şi s-a modificat, în mod unilateral, pentru o categorie de salariaţi ai C.N.V.M., un drept reglementat prin acordul de voinţă dintre sindicatul salariaţilor şi angajator, fiind create condiţii mai favorabile faţă de ceilalţi salariaţi ai CNVM, acest aspect reprezentând o formă de discriminare, sau cel puţin de dezavantajare în ceea ce priveşte protecţia socială acordată în caz de concediere.

În speţă, obligaţia de plată a indemnizaţiei nu are la bază ideea de culpă contractuală a angajatorului şi nu are drept scop acoperirea unor prejudicii pe care salariatul ar fi putut să le suporte în situaţia încetării contractului individual de muncă din iniţiativa angajatorului.

Recurenta-reclamantă mai arată că prin notele scrise depuse a invocat şi o serie de aspecte care întăreau concluziile de nelegalitate exprimate prin acţiune, aspecte pe care instanţa de fond nu le-a analizat, motiv pentru care invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În acest sens, susţine că acordarea drepturilor în discuţie şi emiterea actelor contestate este nelegală şi abuzivă, reprezentând expresia unui exces de putere prin depăşirea limitelor art. 7 alin. (13) din Statutul C.N.V.M. şi nu o apreciere de oportunitate, având în vedere faptul că acesta au fost emise şi fără a exista o notă de fundamentare şi o analiză a necesităţii emiterii acestuia din perspectiva impactului financiar asupra instituţiei, în condiţiile în care nu existau resurse financiare pentru plata unor astfel de indemnizaţii.

Precizează că Regulamentul nr. 4/2013 a fost dezbătut şi aprobat în forme intermediare pe parcursul a 5 şedinţe extraordinare închise, respectiv în şedinţele din data de 14.02.2013, din data de 18.02.2013, din data de 20.02.2013, din data de 25.02.2013 şi din data de 27.02.2013.

De asemenea, critică motivarea Preşedintelui C.N.V.M. de la acel moment, care, referitor la introducerea indemnizaţiei şi pentru consilierii de la cabinetele membrilor C.N.V.M., a motivat că aceasta este necesară, întrucât, din analiza regulamentului, personalul de la cabinete nu este clar inclus în categoria de personal menţionat în contractul colectiv de muncă care beneficiază de cele 9 salarii compensatorii în situaţia în care şi-ar încheia raporturile de muncă cu instituţia, ca urmare a încetării mandatului membrului Comisiei din cabinetul căruia face parte, acest argument fiind lipsit de fundament, deoarece toţi consilierii erau încadraţi cu contract individual de muncă.

Pe de altă parte, arată că Regulamentul nr. 4/2013, aprobat în mod nelegal de membrii C.N.V.M. a creat un dezechilibru major atât în ceea priveşte drepturile celorlalţi angajaţi ai C.N.V.M., cât şi în ceea ce priveşte bugetul, sens în care invocă art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Ordinul MFP nr. 1792/2002, art. 5 alin. (3) din Regulamentul de salarizare nr. 4/2003.

Precizează că un alt aspect pe care l-a criticat a ţinut de publicarea actelor în discuţie, instanţa de fond înlăturând, într-o manieră simplistă, argumentele sale, cu motivarea că reclamanta nu este destinatarul actului interesat să invoce inopozabilitatea, ci continuatoarea emitentului acestuia (C.N.V.M.).

Consideră că un alt motiv de nelegalitate a privit şi neîndeplinirea formelor procedurale de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I şi în Buletinul C.N.V.M., în condiţiile în care art. 7 alin. (15) din Statutul C.N.V.M., aprobat prin O.U.G. nr. 25/2002, stabileşte că toate regulamentele şi instrucţiunile emise de către C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al preşedintelui C.N V.M., iar ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar textul integral al regulamentelor şi instrucţiunilor aprobate va fi publicat, pentru opozabilitate, în Buletinul C.N.V.M.

Astfel, Ordinul nr. 18/27.02.2014 trebuia publicat în Monitorul Oficial, iar Regulamentul nr. 4/2013 în Buletinul C.N.V.M., sens în care invocă şi dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi ale H.G. nr. 561/2009.

Sub acest aspect, arată că în speţă, criticile pârâţilor cu privire la natura juridică a actelor contestate nu pot fi reţinute.

Raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, arată că pentru a fi admisibilă o acţiune introdusă de autoritatea publică emitentă a actului trebuie ca actul administrativ nelegal să nu mai poată fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, or, un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Intimaţii-pârâţi B. şi D. au depus întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală, precum şi obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

Consideră că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este incident, având în vedere dispoziţiile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., care prevăd termenul până la care se poate modifica cererea de chemare în judecată şi pot fi propuse noi dovezi, sub sancţiunea decăderii.

Susţine că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond respectând dispoziţiile deciziei de casare, prin care s-a reţinut că instanţa de contencios administrativ are competenţa de a se pronunţa asupra legalităţii unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condiţiilor de legalitate a actului, adică al conformităţii acestuia cu actul normativ cu forţă juridică superioară în baza căruia a fost emis şi nu a respectării unor condiţii extrinseci, ulterioare emiterii actului.

De asemenea, invocă dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Statutul C.N.V.M., potrivit cărora această instituţie este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor şi analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.

4.2. Intimatul-intervenient C. a depus întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului cu privire la ambele motive de casare, inadmisibilitatea cererii introductive, lipsa calităţii procesuale pasive a persoanelor chemate în judecată.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii introductive, arată că recurenta-reclamantă nu a demonstrat imposibilitatea revocării actelor atacate ca urmare a intrării lor în circuitul civil şi producerii de efecte juridice, în condiţiile în care legea nu prevede că actul administrativ normativ face excepţie de la prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la lipsa calităţii procesuale pasive a persoanelor chemate în judecată, arată că în speţă calitatea acestora nu a fost dovedită, în condiţiile în care actele administrative atacate sunt cu caracter normativ, fiind vorba de o acţiune de anulare a propriilor acte.

Pe fond, solicită respingerea recursului ca nefondat şi obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată, apreciind în esenţă că hotărârea recurată nu este susceptibilă a fi reformată prin prima motivelor de casare invocate.

4.3. Intimatul-pârât A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală, precum şi obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

În esenţă, susţine că instanţa de fond în rejudecare a dat o dezlegare corectă aspectelor deduse judecăţii, reţinând în mod corect că nu este vorba de un exces de putere manifestat la emiterea actelor atacate.

Mai arată că motivarea recursului prin prisma normelor de dreptul muncii excede cadrului procesual, în speţă fiind vorba de un litigiu de drept administrativ.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 10 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 8 martie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat: anularea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare; anularea Ordinului nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

În primul ciclu procesual, prin încheierea din 23 ianuarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins: excepţia lipsei calităţii de reprezentant a reclamantei, excepţia necompetenţei materiale a instanţei, excepţia necompetenţei teritoriale a instanţei, excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi excepţia lipsei de interes, iar prin sentinţa nr. 225 din 30 ianuarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâţii A., B. şi intervenienta D., a anulat Regulamentul nr. 4/2013 şi Ordinul nr. 18/27.02.2013 şi a respins cererea reconvenţională, ca inadmisibilă şi cererea de intervenţie accesorie, ca nefondată.

Împotriva încheierii din 23 ianuarie 2015 şi a sentinţei nr. 225 din 30 ianuarie 2015 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii A. şi B., iar intervenienta D. a formulat recurs doar împotriva sentinţei nr. 225 din 30 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, iar prin decizia nr. 3482 din 23 octombrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursurile; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul C.; a casat sentinţa şi încheierea recurate şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra probei cu înscrisuri; nu a analizat caracterul actelor contestate din perspectiva naturii juridice a acestora (de drept public, administrativ sau derivând din raporturi de muncă), cât şi cu privire la caracterul individual sau normativ al actelor; nu a motivat corespunzător soluţia cu privire la excepţiile necompetenţei materiale şi teritoriale, nu a analizat corespunzător cererea reconvenţională.

Prin sentinţa nr. 219 din 22 iunie 2021, ce face obiectul dosarului de faţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de interes a reclamantei; a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară; a admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienţii D. şi C. în favoarea pârâţilor A. şi B.; a luat act de renunţarea pârâtului B. la judecata cererii reconvenţionale.

Împotriva sentinţei nr. 219 din 22 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii introductive şi lipsa calităţii procesuale pasive a persoanelor chemate în judecată, invocate de către intimatul-intervenient C. prin întâmpinare, Înalta Curte constată că acestea reprezintă argumente aduse cu privire la fondul cauzei, urmând a fi analizate ca atare.

Cu titlu preliminar, înalta curte constată că, deşi prin cererea de recurs au fost invocate doar motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a formulat şi critici care se circumsriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a analizat într-o manieră simplistă, fără o analiză temeinică, chestiunile referitoare la abuzul realizat prin emiterea actelor contestate de către fosta conducere a C.N.V.M., motivarea efectivă a instanţei de fond fiind cuprinsă în două paragrafe, respectiv în paragraful nr. 4 - pagina 17 din sentinţă, precum şi în ultimul paragraf din pag. 16 din sentinţă.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că hotărârea atacată este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 C. proc. civ., respectând garanţiile instituite prin art. 6 din C.E.D.O, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Hotărârea judecătorească ce formează obiectul recursului pendinte a fost motivată coerent şi suficient, astfel încât să permită exercitarea controlului judiciar asupra sa, fiind lipsită de ambiguităţi şi contradicţii, ceea ce determină compatibilitatea sa cu normele legale care stabilesc conţinutul unui asemenea act procedural.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"), Înalta Curte constată că prin acesta recurenta-reclamantă a criticat faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont de notele scrise depuse la data de 10.05.2019, în al doilea ciclu procesual, respectiv după casarea cu trimitere spre rejudecare, prin care au fost aduse motive noi de nelegalitate a actelor administrative contestate.

Înalta Curte constată că prima instanţă în mod corect nu a ţinut cont de această cererea completatoare a cererii de chemare în judecată, depusă peste primul termen de judecată din faţa primei instanţe.

Potrivit art. 204 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. În acest caz, instanţa dispune amânarea pricinii şi comunicarea cererii modificate pârâtului, în vederea formulării întâmpinării, care, sub sancţiunea decăderii, va fi depusă cu cel puţin 10 zile înaintea termenului fixat, urmând a fi cercetată de reclamant la dosarul cauzei."

Faţă de textul de lege de mai sus, Înalta Curte constată că este nefondată susţinerea recurentei-reclamante în sensul că cererea nu a fost depusă după terminarea cercetării judecătoreşti, întrucât cauza se afla în etapa cercetării judecătoreşti în al doilea ciclu procesual, întrucât modificarea sau completarea cererii de chemare în judecată la care se referă textul anterior redat poate fi făcut doar până la primul termen la care reclamantul este legal citat, ceea ce înseamnă că este vorba de primul termen în faţa primei instanţe sesizate.

Cu alte cuvinte, nu poate fi primit argumentul recurentei-reclamante în sensul că era în termen să formuleze o asemenea cerere chiar dacă a fost formulată în faţa primei instanţei, însă în al doilea ciclu procesual, câtă vreme modificarea sau completarea cererii introductive se poate face doar în faţa primei instanţe şi în primul ciclu procesual.

Aceasta pentru că ulterior, instanţa de recurs este ţinută să judece în limita a ceea ce s-a soluţionat la fond, respectiv să verifice legalitatea hotărârii recurate în raport cu motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., după care, pentru identitate de raţiune şi conform dispoziţiilor art. 501 C. proc. civ., în rejudecare, după casarea cu trimitere, instanţa de fond este ţinută a se pronunţa în limitele deciziei de casare şi, implicit a ceea ce s-a judecat în primul ciclu procesual.

Prin urmare, şi în rejudecarea după casarea cu trimitere, instanţa de fond este ţinută să se pronunţe asupra aceloraşi aspectele cu care a fost sesizată prin cererea introductivă, cu excepţia celor dezlegate cu caracter definitiv de către instanţa de recurs şi care nu mai pot face obiectul analizei instanţei în al doilea ciclu procesual.

Examinând notele scrise depuse de către recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară la data de 10.05.2019, în al doilea ciclu procesual, în dosarul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal nr. x/2014*, respectiv după casarea cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte constată că prin acestea au fost invocate motive noi de nelegalitate a actelor atacate, cum ar fi lipsa notei de fundamentare care să justifice necesitatea adoptării regulamentului, faptul că nu s-a analizat impactul bugetar la emiterea actului, sens în care invocă art. 14 din Legea nr. 500/2002 şi Ordinul MFP nr. 1692/2002, precum şi lipsa de motivare a actelor atacate. De asemenea, prin aceleaşi note a criticat modalitatea de adoptare a Regulamentului nr. 4/2013, respectiv pe parcursul mai multor şedinţe extraordinare.

Or, aceste aspecte nu sunt menite doar să întărească concluziile de nelegalitate exprimate prin acţiunea introductivă, ci reprezintă veritabile motive noi de nelegalitate ale actelor atacate, formulate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., ce nu pot fi analizate nici în rejudecarea pe fond a cauzei şi nici de către instanţa de recurs din al doilea ciclu procesual.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acesta este nefondat.

Sub un prin aspect, recurenta-reclamantă critică faptul că instanţa de fond, în mod nelegal şi netemeinic, a reţinut că nu este vorba de un abuz/exces de putere, apreciind că drepturile stabilite prin actele administrative contestate de recurentă nu au fost acordate în mod abuziv, imoral ori pe altă cale decât cea legală.

Înalta Curte constată că potrivit art. 7 alin. (13) şi 14 din Statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare din 13.03.2002, Parte integrantă din Ordonanţa de urgenţă nr. 25/2002:

"(13) C.N.V.M. stabileşte prin regulament propriu regimul şi principiile remunerării membrilor şi a personalului angajat.

(14) C.N.V.M. adoptă prin decizie nivelul remunerării membrilor şi personalului angajat, cu luarea în considerare a nivelului remuneraţiei acordate unor poziţii şi funcţii similare din piaţa financiară."

Având în vedere normele de mai sus, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că în speţă nu este de vreun abuz sau exces de putere, întrucât dreptul de apreciere a fost exercitat cu respectarea limitelor de competenţă prevăzute de lege, reglementate prin art. 7 alin. (13) şi 14 din O.U.G. nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

Din perspectiva acestei critici se impun a fi reţinute şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ce prevăd că excesul de putere este reprezentat de exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Or, în speţă, nu au fost încălcate limitele competenţei prevăzute de lege şi nici nu au fost încălcate drepturi şi libertăţi ale cetăţenilor, pentru a fi incident excesul de putere, în condiţiile în care adoptarea regulamentului atacat s-a făcut cu respectarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

Mai mult, în cauză nu poate fi reţinut nici un eventual abuz de drept, în condiţiile în care actele atacate au fost emise cu respectarea normelor legale şi în limitele conferite de lege.

Cu privire la criticile formulate prin cererea de recurs referitoare la aspectele de oportunitate ale măsurilor luate prin Regulamentul nr. 4/2013, Înalta Curte că nici această critică nu este fondată.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) şi (7) din Statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare din 13.03.2002, Parte integrantă din Ordonanţa de urgenţă nr. 25/2002:

"(3) C.N.V.M. adoptă norme prin regulamente şi instrucţiuni care sunt puse în aplicare prin ordin al preşedintelui acesteia. (...)

(7) C.N.V.M. este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, evaluărilor şi analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale, prevăzute la alin. (1) şi (2). În caz de litigiu, actele individuale emise de către C.N.V.M. cu privire la interpretările prevăzute la alin. (6) pot fi atacate cu contestaţie la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti. Hotărârea pronunţată este definitivă. Până la pronunţarea hotărârii judecătoreşti, executarea actelor C.N.V.M. nu se suspendă. (...)"

Tot nefondată se constată a fi şi critica referitoare la faptul că prin emiterea regulamentului atacat s-au nesocotit dispoziţiile din Codul muncii şi din Contractul colectiv de muncă şi că regulamentul atacat nu a fost adus la cunoştinţa Sindicatului Salariaţilor din C.N.V.M. şi nici nu a făcut obiectul consultărilor şi negocierilor cu sindicatul, fiind contrar prevederilor Contractului Colectiv de Muncă la nivelul C.N.V.M. nr. 79/29.04.2011.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că argumentul conform căruia regulamentul în discuţie nu a făcut obiectul consultărilor şi negocierilor cu Sindicatului Salariaţilor din C.N.V.M. şi nici nu a fost adus la cunoştinţa acestuia, nu poate constitui un element de nelegalitate a actului atacat, în condiţiile în care modalitatea de adoptare a regulamentelor de către C.N.V.M. nu prevedea obligativitatea unor asemenea consultări, negocieri sau aduceri la cunoştinţă.

În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor din Codul muncii şi din Contractul colectiv de muncă, aceastea nu pot fi analizate de către instanţa de contencios administrativ şi fiscal, care este ţinută să judece în limitele acestei materii, conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la criticile privind nepublicarea Regulamentului nr. 4/2013 în Buletinul C.N.V.M. şi a Ordinului nr. 18/27.02.2014 în Monitorul Oficial, Înalta Curte constată că acest aspect a fost tranşat în mod definitiv prin decizia de casare din primul ciclu procesual, prin care s-a stabilit că din interpretarea art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, reiese că publicarea actelor enumerate anterior este o operaţiune ulterioară emiterii acestora, necesar a fi efectuată în vederea intrării în vigoare a actelor, astfel că sancţiunea ce intervine în cazul nerespectării acestei obligaţii nu poate fi nulitatea ci, eventual, inopozabilitatea.

Prin urmare, această critică nu mai poate face obiectul analizei instanţelor chemate să se pronunţe în al doilea ciclu procesual, care sunt limitate în a analiza doar aspectele pentru care s-a dispus casarea cu trimitere spre rejudecare.

Cu privire la faptul că prin aprobarea Regulamentului nr. 4/2013, de către membrii C.N.V.M., s-a creat un dezechilibru major atât în ceea priveşte drepturile celorlalţi angajaţi ai C.N.V.M., cât şi în ceea ce priveşte bugetul instituţiei, Înalta Curte constată că şi aceste aspecte intră în marja analizei de oportunitate la care erau îndreptăţiţi să procedeze membrii C.N.V.M., conform art. 7 alin. (13) şi 14 din Statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare din 13.03.2002, coroborat cu art. 7 alin. (3) şi (7) din acelaşi statut.

În ceea ce priveşte natura juridică a Regulamentului nr. 4/2013, Înalta Curte constată că prin încheierea din data de 22.04.2014, pronunţată de Tribunalul Mureş, secţia civilă în dosarul nr. x/2013, s-a stabilit ca Regulamentul nr. 4/2013, aprobat prin Ordinul nr. 18/2013, este un act administrativ cu caracter normativ, încheiere ce a rămas definitivă prin respingerea apelului de către Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia I civilă prin decizia nr. 587/A din 30 septembrie 2014, pronunţată în dosarul nr. x/2013.

Prin urmare, prima instanţă a reţinut în mod corect că Regulamentul nr. 4/2013, de modificare a Regulamentului nr. 4/2003, aprobat prin Ordinul nr. . 18/27.02.2013 este un act administrativ normativ.

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că motivele invocate de recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, pronunţate în al doilea ciclu procesual, care a fost dată cu respectarea tuturor normelor legale de procedură, precum şi cu corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor de drept material incidente circumstanţelor factuale reţinute, prin raportarea la susţinerile părţilor litigante şi la probatoriul administrat, nefiind incidente motivele de casare invocate.

Având în vedere argumentele mai sus expuse, Înalta Curte constată că inadmisibilitatea cererii introductive şi lipsa calităţii procesuale pasive a persoanelor chemate în judecată, invocate de către intimatul-intervenient C. prin întâmpinare, nu se susţin.

Astfel, recurenta-reclamantă este succesorul emitentului actului contestat, iar art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 vorbeşte de posibilitatea de a solicita instanţei anularea propriului act în ipoteza în care acesta nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Or, în speţă este vorba de un act administrativ cu caracter normativ, care a intrat în circuitul şi cu privire la care nu se impune a se dovedi producerea de efecte juridice, în condiţiile în care actul administrativ normativ este emis tocmai în scopul de a produce efecte juridice.

Cu privire la lipsa calităţii procesuale pasive a persoanelor chemate în judecată, se reţine că potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 219 din 22 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

În temeiul dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca parte care a pierdut procesul, la plata către intimatul-intervenient C. a sumei de 3.570 RON, către intimata-intervenientă D. a sumei de 2.000 RON şi către intimatul-intervenient B. a sumei de 2.000 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 219 din 22 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară la plata către intimatul-intervenient C. a sumei de 3.570 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

Obligă recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară la plata către intimata-intervenientă D. a sumei de 2.000 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

Obligă recurenta-reclamantă Autoritatea de Supraveghere Financiară la plata către intimatul-intervenient B. a sumei de 2.000 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.