Validity of administrative conflict of interest finding against a local official despite prior criminal case dismissal and dual nature of integrity proceedings

Şedinţa publică din data de 8 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 septembrie 2019 pe rolul Tribunalului Vâlcea, secţia a II-a civilă, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/14.08.2019, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa nr. 1348 din 14 noiembrie 2019, Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtă prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, instanţă pe rolul căreia dosarul a fost înregistrat la data de 28.11.2019, sub acelaşi număr de dosar.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluare contestat, precum şi obligarea intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

Prin prima critică, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene, în ceea ce priveşte respectarea principiului general de drept "ne bis in idem", prevăzut de art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) şi de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene (CDFUE), prin aceea că recurentul-reclamant este judecat a doua oară pentru aceeaşi faptă, după ce prin Ordonanţa din 23.03.2018 emisă de Parchetul de pe lângă Judecătoria Horezu în dosarul penal nr. x/2017 s-a dispus, printre altele, în temeiul art. 315 alin. (1) lit. b) C. proc. pen., cu referire la art. 314 alin. (1) lit. a) C. proc. pen., raportat la art. 16 alin. (1) lit. a) şi b) C. proc. pen., clasarea cauzei având ca obiect abuz în serviciu şi folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane (conflict de interese) prevăzute de art. 297 alin. (1) C. pen. şi art. 301 alin (1) C. pen.

Pe cale de consecinţă, solicită casarea sentinţei necurate, iar în rejudecare, să se constate că întreaga procedură întemeiată pe Raportul contestat este nelegală, deoarece conduce la desfăşurarea unei a doua proceduri împotriva recurentului-reclamant, ceea ce încalcă art. 4 din Protocolul nr. 7 CEDO şi (art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ.).

Invocă dispoziţiile art. 301 C. pen., de la data săvârşirii presupusei faptecu titlul Conflictul de interese şi arată că ulterior acesta a fost modificat, primind o nouă denumire, Folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane şi un nou conţinut.

În prima procedură, cea penală, împotriva recurentului-reclamant s-a dispus prin Ordonanţa din 23.03.2018 pronunţată de Parchetul de pe lângă Judecătoria Horezu în dosarul x/2017, clasarea cauzei.

Prin Raportul de evaluare contestat în prezenta cauză, intimata-pârâtă ANI a constatat că recurentul-reclamant ar fi încălcat dispoziţiile legale relative la conflictul de interese întrucât "(...) în calitate de primar, a semnat contractul de prestări servicii F.N. din data de 03.01.2017, înregistrat la Primăria Alunu sub nr. x/08.03.2017, încheiat cu B., obiectul contractului constând în prestarea serviciilor menţionate în anexa 1 a contractului de către prestator pentru susţinerea activităţii C., conform facturilor emise de către prestator, asociaţiei unde fiul acestuia, D.., până la data de 01.09.2017 a deţinut calitatea de vicepreşedinte, precum şi ordinele de plată pentru plata facturilor emise de către B., respectiv: ordin de plată nr. x/18.10.2017 - suma de 2.736 RON, ordin de plată nr. x/29.11.2017 - suma de 3.303 RON, ordin de plată nr. x/27.09.2017 - suma de 1.486 RON, ordin de plată nr. x/30.06.2017 - suma de 520 RON, ordin de plată nr. x/20.06.2017- suma de 1.920 RON, ordin de plată nr. x/19.05.2017 - suma de 1.102 RON, ordin de plată nr. x/24.04.2017 -suma de 1.250 RON, ordin de plată nr. x/30.03.2017 - suma de 1.537 RON, ordin de plată nr. x/16.02.2016 - suma de 1.272 RON, ordin de plată nr. x/11.11.2016 - suma de 1.720 RON, ordin de plată nr. x/18.10.2016 - suma de 692 RON, ordin de plată nr. x/26.09.2016 -suma de 1.357 RON".

Recurentul-reclamant arată că, după cum se poate observa, cele două proceduri au în vedere aceeaşi faptă, ceea ce conduce la încălcarea dreptului UE.

Arată că instanţa de fond şi-a întemeiat raţionamentul strict pe prevederile din dreptul intern, deşi recurentul-reclamant a invocat acest motiv de nelegalitate a raportului de evaluare din perspectiva Convenţiei Europene a Dreturilor Omului, dispoziţii care ar fi trebuit aplicate cu prioritate, prin înlăturarea dispoziţiilor din legislaţia internă.

Mai arată că principiul ne bis in idem oferă o triplă garanţie şi că hotărârea instanţei de fond poate justifica doar un singur palier, anume că o persoană nu poate fi sancţionată de două ori pentru aceeaşi faptă, deşi acest principiu vizează şi dubla cercetare/urmărire penală, precum şi cazul dublei judecăţi.

Consideră că în speţă acest principiu a fost încălcat prin aceea că împotriva recurentului s-au desfăşurat două proceduri penale în sensul CEDO pentru aceeaşi faptă.

Conform jurisprudenţei CEDO, materia penală cuprinde şi unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcţie de alte două crtiterii alternative, astfel cum a decis Curtea în Cauza Engel ş.a. c. Olandei, respectiv natura abaterii şi natura şi gravitatea sancţiunii.

Susţine că, referitor la abaterea disciplinară a conflictului de interese, din art. 25 din Legea nr. 176/2010, se observă că are un caracter exclusiv punitiv în privinţa ambelor sancţiuni, atât a celei principale a eliberării din funcţie, cât şi a celei complementare a interdicţiei de a ocupa orice funcţii publice timp de 3 ani.

Consideră că, din perspectiva art. 6 alin. (1) din Convenţie, abaterea administrativă a conflictului de interese prevăzut de art. 25 din Legea nr. 176/2010 urmăreşte un scop exclusiv punitiv, atât din perspectiva naturii abaterii, cât şi din cea a naturii şi gravităţii sanţiunii şi conduce la aplicarea unor sancţiuni de natură penală.

De asemenea, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale privitoare la conflictul de interese: abaterea disciplinară a conflictului de interese în cazul primarului, în sensul art. 25 alin. (1) din Legea 176/2010, este reglementată expres numai de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003 şi nu poate fi extinsă la alte situaţii sau prevederi legale, aşa cum greşit a procedat prima instanţă prin sentinţa recurată.

Conflictul de interese în cazul primarilor este reglementat exclusiv de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, elementele constitutive ale acestuia fiind: I. emiterea unui act administrativ sau încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziţii, în exercitarea funcţiei; II. emiterea actului administrativ, încheierea actului juridic ori emiterea dispoziţiei produc un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Recurentul-reclamant susţine că aceste elemente nu sunt întrunite în cauză, instanţa de fond întemeindu-şi raţionamentul pe alte prevederi legale, ce nu sunt aplicabile în prezenta cauză.

Astfel, instanţa de fond a motivat sentinţa recurată pe dispoziţiile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, deşi acest articol, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, nu conţine o definiţie a conflictului de interese, ci doar o definiţie a situaţiei conflictului de interese, textul având un caracter descriptiv, şi nu dispozitiv, astfel că nu poate face obiectul unei răspunderi juridice ori să conducă la aplicarea de sancţiuni, întrucât verbul "ar putea" exprimă o posibilitate viitoare, eventuală.

Acest aspect este susţinut şi de faptul că abaterile administrative sunt definite în continuarea astfel: art. 73 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, ce stabileşte că încălcarea obligaţiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) constituie abatere administrativă.

În concluzie, abaterea disciplinară a conflictului de interese imputată recurentului-reclamant poate fi numai cea prevăzută şi sancţionată în mod expres de lege, adică, cea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003.

Arată că răspunderea administrativă în materia conflictului de interese trebuie să întrunească elementele generale ale răspunderii: existenţa faptei ilicite, rezultatul vătămător, raportul de cauzalitate dintre abatere şi rezultat şi vinovăţia.

Prin cea de-a treia critică, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, dat fiind faptul că în cauză nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, întrucât recurentul-reclamant nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru fiul său.

Referitor la condiţia existenţei unui folosului material, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, arată că acesta nu există, având în vedere că nici prin sentinţă şi nici prin raportul de evaluare nu se identifică în concret presupusul folos material şi cuantumul acestuia, deşi aceste elemente reprezintă o condiţie esenţială a existenţei conflictului de interese.

În acest context, invocă dispoziţiile art. 4 din O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, care prevede că asociaţia este subiectul de drept constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei înţelegeri, pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, al unor colectivităţi sau, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial.

Pe cale de consecinţă, fiul recurentului-reclamant nu are obligaţia de a contribui exclusiv material pentru realizarea activităţilor culturale desfăşurate de "C." şi oricum acesta nu avea dreptul la restituirea vreunei contribuţii.

Aşadar, Contractul de prestări servicii nr. x/08.03.2017 nu poate fi considerat ca fiind un act juridic care "produce foloase materiale pentru sine, pentru soţul său sau pentru rudele sale de gradul I", în sensul art. 76 din Legea 161/2003, motiv pentru care în legătură cu acest contract nu sunt întrunite condiţiile legale ale conflictului de interese.

Precizează că şi prin raportare la scopul asociaţiei, care este unul nepatrimonial, această entitate nu are ca scop obţinerea de foloase materiale.

Prin cea de-a patra critică, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate-ANI în lucrarea nr. x/07.09.2017, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/14.08.2019, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, dat fiind că solicitarea de date şi informaţii nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere, critică ce se circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice, sancţiunea fiind nulitatea absolută.

În speţă, intimata-pârâta ANI a transmis adresa prin care îl înştiinţa şi îl invita pe recurentul-reclamant să depună un punct de vedere la data de 05.07.2019, însă intimata-pârâta a solicitat şi recepţionat date şi informaţii cu privire la recurentul-reclamant înainte de această dată, după cum urmează:

• de la Primăria Comunei Alunu, judeţul Vâlcea prin adresele nr. x/16.07.2018, y/25.07.2018, z/19.01.2018, w/10.10.2017;

• de la B. prin adresa nr. x/19.12.2017;

• de la Judecătoria Râmnicu-Vâlcea prin adresa nr. x/20.11.2017;

• de la Oficiul Naţional al Registrului Comerţului prin adresa nr. x/20.11.2017;

• de la Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date prin adresele nr. x/19.07.2018 şi y/23.10.2017.

Menţionează că toate aceste informaţii nu se circumscriu dispoziţiilor Legii nr. 554/2001, informaţiile obţinute de către intimata-pârâta ANI referitoare la recurentul-reclamant fiind informaţii personale/nepublice, ce au fost obţinute înainte de informarea şi invitarea recurentului-reclamant să formuleze un punct de vedere, motiv pentru care se impune anularea Raportului de evaluare.

Prin ultima critică, recurentul-reclamant susţine că sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul în procedura administrativă în faţa ANI, raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă şi evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Pentru a se respecta acest principiu, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de ANI trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea 176/2010), pentru ca acesta să se poată apăra anterior întocmirii raportului de evaluare.

Or, în cauză, deşi recurentul-reclamant a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, pârâta ANI l-a ignorat în totalitate.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că recurentul-reclamant nu a indicat în ce mod instanţa a încălcat aceste prevederi, respectiv nu a arătat normele de procedură pe care a apreciat că instanţa de fond le-ar fi încălcat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., arată că susţinerile recurentului sunt nefondate, întrucât conflictul de interese are o dublă natură, administrativă şi penală, în materie penală, raportul de evaluare fiind un simplu act de sesizare a organelor penale.

Arată că nu există identitate între infracţiunea de conflict de interese şi incidentul de integritate reprezentat de conflictul de interese de natură administrativă, prin urmare nu există nici identitate de sancţiuni.

Pe de altă parte, arată că nu pot fi asimilate faptele de natură administrativă din Legea nr. 161/2003 unor fapte de natură penală, pentru a ne putea raporta la principiul dublei incriminări, întrucât faptele sesizate prin raportul de evaluare nu reprezintă o nouă sancţiune cu caracter penal, dat fiind faptul că incidentele de integritate din Legea nr. 176/2010 şi din alte acte normative cu conţinut specific, nu reprezintă o sancţionare de natură contravenţională şi nici penală.

Dincolo de acest aspect, arată că, în ceea ce priveşte elementul "bis" al garanţiei oferite de principiul non bis in idem nu este îndeplinit în cauză, întrucât, aşa cum a decis instanţa supremă în mod definitiv, sentinţa penală nu are autoritate de lucru judecat în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Sub aspectul efectelor pe care le presupune rămânerea definitivă a unui raport de evaluare al ANI, invocă dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, arătând în materie administrativă, interdicţia de a ocupa o funcţie din cele arătate la art. 1 acoperă o sferă mult mai largă decât conţinutul pedepsei accesorii în materie penală.

În acelaşi sens, invocă şi prevederile art. 23 din Legea nr. 176/2010, care la alin. (1) prevede că:

"În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută."

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că susţinerile recurentului sunt nefondate, având în vedere că în cauză nu este vorba de două proceduri judiciare, ambele penale, Agenţia Naţională de Integritate demarând o procedură administrativă, în acelaşi sens fiind şi considerentele Curţii Constituţionale, exprimate în Decizia nr. 449/2015.

Arată că în cauză nu poate fi vorba nici de prescripţia răspunderii administrative, în condiţiile în care procedura de evaluare a demarat la data de 25.09.2017, iar raportul de evaluare a fost emis la 14.08.2019, cu respectarea termenului de 3 ani.

În ceea ce priveşte conflictul de interese, arată că potrivit art. 70, 71 şi 76 din Legea nr. 161/20003 şi a art. 75 din Legea nr. 393/2004, în opinia legiuitorului, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese, fără a se pune în discuţie existenţa unui beneficiu ori a unui folos practic, întrucât persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin.

Cu privire la nulitatea raportului de evaluare şi încălcarea art. 13 şi 14 din Legea nr. 176/2010, arată că acestea sunt neîntemeiate, întrucât inspectorul de integritate a respectat întocmai procedura legală.

Astfel, în cauză s-au efectuat informările persoanei evaluate, iar dispoziţiile legale referitoare la momentul intrumentării datelor cu caracter nepublic, prin raportare la informările efectuate, au fost respectate.

De altfel, recurentul a depus punct de vedere pe parcursul evaluării, astfel cum s-a menţionat şi în cuprinsul raportului de evaluare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 09 noiembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 15 mai 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind ulterior amânată succesiv.

6. Aspecte procedurale.

La termenul de judecată din data de 2.11.2022, recurentul-reclamant a depus o cerere prin care a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În acest sens, s-a format dosarul asociat nr. x/2019, iar prin încheierea din data de 08.03.2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de petentul A. şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

7.1. Examinând cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte va avea în vedere că, prin dispoziţiile art. I pct. 3 din Legea nr. 177/2010 au fost aduse modificări cu privire la procedura de soluţionare a excepţiilor de neconstituţionalitate, respectiv etapei judecătoreşti a procedurii.

Astfel, a fost eliminată suspendarea de drept a soluţionării cauzei de fond pe durata derulării procedurii în faţa Curţii Constituţionale şi a fost introdus un nou motiv de revizuire a hotărârilor definitive: în materie civilă - declararea neconstituţionalităţii legii, ordonanţei ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă care a făcut obiectul unei excepţii invocate în cauza respectivă sau a altor dispoziţii din actul atacat, care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate de prevederile menţionate în sesizare, respectiv în materie penală - soluţia pronunţată în cauză s-a întemeiat pe dispoziţia legală declarată neconstituţională sau pe alte dispoziţii din actul atacat, care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate de prevederile menţionate în sesizare.

Aşadar, prin dispoziţiile art. I pct. 3 din Legea nr. 177/2010 au fost abrogate normele referitoare la suspendarea ope legis a cauzelor în care se invocau excepţii de neconstituţionalitate, şi anume dispoziţiile cuprinse în art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, art. 303 alin. (6) din vechiul C. proc. pen. şi art. 8 alin. (7) din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei.

În acest sens, relevantă este şi Decizia nr. 204 din 25 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 30 iunie 2021, în care, Curtea Constituţională a reţinut că opţiunea legiuitorului de abrogare a măsurii suspendării de drept se întemeiază pe faptul că invocarea excepţiilor de neconstituţionalitate de către părţi era folosită de multe ori ca modalitate de a întârzia judecarea cauzelor. În condiţiile în care scopul măsurii suspendării de drept a judecării cauzelor la instanţele de fond a fost acela de a asigura părţilor o garanţie procesuală în exercitarea dreptului la un proces echitabil şi dreptului la apărare, prin eliminarea posibilităţii judecării cauzei în temeiul unei dispoziţii legale considerate a fi neconstituţionale, realitatea a dovedit că această măsură s-a transformat, în majoritatea cazurilor, într-un instrument menit să tergiverseze soluţionarea cauzelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti. Reglementarea a încurajat abuzul de drept procesual şi arbitrarul într-o formă care nu putea fi sancţionată, atâta vreme cât suspendarea procesului era privită ca o consecinţă imediată şi necesară a exercitării liberului acces la justiţie. Astfel, scopul primordial al controlului de constituţionalitate - interesul general al societăţii de a asana legislaţia în vigoare de prevederile afectate de vicii de neconstituţionalitate - a fost pervertit într-un scop eminamente personal, al unor părţi litigante care au folosit excepţia de neconstituţionalitate drept pretext pentru amânarea soluţiei pronunţate de instanţa în faţa căreia a fost dedus litigiul.

Or, prin adoptarea Legii nr. 177/2010, voinţa legiuitorului a fost aceea de a elimina invocarea excepţiei de neconstituţionalitate în alt scop decât cel prevăzut de Constituţie şi lege, preîntâmpinând, pentru viitor, exercitarea abuzivă de către părţi a acestui drept procesual, iar intervenţia legiuitorului, prin care a fost abrogată măsura suspendării de drept a cauzelor în care se invocă excepţii de neconstituţionalitate, constituie tocmai expresia asumării şi a respectării obligaţiei ce revine statului cu privire la crearea cadrului legislativ corespunzător prevederilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

7.2. Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi va fi respins, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/14.08.2019, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prima instanţă a respins, ca neîntemeiată, cererea dedusă judecăţii reţinând în esenţă că, faptele reţinute în sarcina reclamantului sunt de natură să probeze un comportament care contravine principiului imparţialităţii sau atitudinii neutre, având în vedere că, în raport de dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 176/2003, acesta avea obligaţia de a nu emite vreun act administrativ sau de a nu încheia un act juridic, ori de a nu emite o dispoziţie în exercitarea funcţiei publice deţinute, care să producă un folos material pentru fiul său. Prin semnarea contractului nr. x/08.03.2017 şi a ordinelor de plată emise pentru achitarea serviciilor prestate de B. în beneficiul C., al cărei vicepreşedinte şi membru fondator era fiul său, implicat patrimonial, căruia, evident, i-a produs un folos material, reclamantul a încălcat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese, astfel cum este prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 176/2003.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin cererea de recurs, recurentul-reclamant invocă incidenţa cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 şi 8 C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere (...) când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură prevăzute a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Din examinarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a adus critici concrete ce ar putea fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar acest motiv a fost invocat pur formal, astfel că instanţa de recurs nu poate proceda la analizarea acestuia în lipsa criticilor.

Astfel, simpla trimitere formală, cu caracter general, la un motiv de casare nu este suficientă pentru a fi analizat de către instanţa de recurs, în lipsa unor argumente concrete care să-l susţină.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că potrivit acestuia casarea unor hotărâri se poate cere (...) când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat.

Potrivit art. 1201 C. civ., "este lucru judecat atunci când a doua cerere are acelaşi obiect, este întemeiată pe aceeaşi cauză şi este între aceleaşi părţi, făcută de ele şi în contra lor în aceeaşi calitate".

Potrivit art. 430 C. proc. civ.:

"(1) Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată".

Din conţinutul dispoziţiilor legale sus-citate rezultă că, autoritatea de lucru judecat are un scop precis, funcţional, uşor de acceptat, în sensul că orice proces trebuie să aibă un sfârşit. Odată sfârşit printr-o decizie devenită irevocabilă, fondul procesului nu mai poate fi repus în discuţie între aceleaşi părţi, pentru aceleaşi capete de cerere şi pentru aceeaşi cauză. Este vorba de tripla identitate pe care dreptul internaţional o formulează în latină: partes, petitum, causa petendi.

Subsumat acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant susţine că atât timp cât împotriva sa au fost desfăşurate două proceduri judiciare, care sunt amândouă penale, în sensul art. 6 alin. (1) CEDO, contravine principiului potrivit căruia nicio persoană nu poate fi urmărită, judecată sau sancţionată de două ori pentru aceeaşi faptă - "ne bis in idem" prevăzut de art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurentul-reclamant a fost cercetat în cadrul dosarului penal nr. x/2017 pentru "săvârşirea infracţiunilor de abuz în serviciu" - faptă prevăzută de dispoziţiile art. 297 alin. (1) C. pen. şi pentru "folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 C. pen., însă procedura a doua, din dosarul de faţă nu este tot o cauză penală, ci una ce aparţine contenciosului administrativ şi, aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, soluţia de clasare dată în cauza penală, nu poate constitui un impediment la constatarea de către Agenţia Naţională de Integritate a existenţei unui conflict de natură administrativă, supus unor condiţii diferite decât cele din legislaţia penală.

De asemenea, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2017 nu se poate opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de faţă întrucât, în cauza penală, analiza a purtat asupra întrunirii elementelor constitutive ale infracţiunilor de "abuz în serviciu" - faptă prevăzută de dispoziţiile art. 297 alin. (1) C. pen. şi pentru "folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 C. pen., în vreme ce, în litigiul de faţă, este analizată legalitatea raportului de evaluare prin care s-a reţinut existenţa situaţiei de conflict de interese de natură administrativă, în temeiul prevederilor art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul a optat, în considerarea importanţei relaţiilor sociale şi a interesului public ocrotite, pentru reglementarea conflictului de interese atât de natură penală, cât şi de natură administrativă. Pe cale de consecinţă, neîndeplinirea condiţiilor pentru răspunderea penală nu atrage în mod necesar inexistenţa conflictului de interese de natură administrativă. Analizarea conflictului de interese de natură administrativă este atributul instanţei de contencios administrativ investită cu acţiunea în anularea raportului de evaluare şi ea nu poate fi împiedicată de considerentele hotărârii penale, câtă vreme temeiurile legale aplicate sunt distincte.

Prevederile Legii nr. 161/2003 au propria lor finalitate, neafectată de modul în care conduita intimatului-reclamant a fost analizată prin prisma dreptului penal, atât timp cât principiile care stau la baza reglementării prin care se urmăreşte prevenirea conflictului de interese sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, care trebuie să guverneze actele decizionale, presupuse legale, ale administraţiei publice.

În acest context, Înalta Curte constată că motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. este nefondat şi va fi respins.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că subsumat acestui motiv, recurentul-reclamant a susţinut încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, precum şi art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Conform dispoziţiilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, abaterea disciplinară a conflictului de interese este definită ca fiind:

"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni."

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă că în fapt, conflictul de interese de natură administrativă este reglementat de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, iar raportul de evaluare prin care s-a constatat existenţa unei astfel de situaţii, poate face obiectul controlului jurisdicţional exercitat de instanţa de contencios administrativ.

Cu referire la motivele de netemeinicie invocate de reclamant potrivit cărora, în lipsa existenţei unui interes patrimonial, nu se poate reţine situaţia de conflict de interese prevăzută de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003, întrucât, prin raportul de evaluare nu se identifică în concret presupusul folos material şi cuantumul acestuia, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că, prin semnarea contractului de prestări servicii F.N. din data de 03.01.2017 înregistrat la Primăria Alunu sub nr. x/08.03.2017 încheiat cu B., unde fiul acestuia, D.. a deţinut calitatea de vicepreşedinte, până la data de 01.09.2017, precum şi emiterea ordinelor de plată pentru plata facturilor emise de către B., recurentul-reclamant a încălcat regimul juridic al conflictului de interese reglementat de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, în calitatea sa de primar, recurentul-reclamant avea îndatorirea să anticipeze faptul că decizia sa, respectiv modul în care îşi exercită atribuţiile, concretizate prin încheierea şi semnarea actului juridic menţionat mai sus, nu pot fi percepute ca fiind imparţiale, transparente şi date cu respectarea principiului integrităţii; iar procedând în acest mod, în calitate de primar a încălcat regimul juridic al conflictului de interese prevăzut de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, fiindu-i astfel afectată integritatea, obiectivitatea şi imparţialitatea în exercitarea funcţiei de autoritate publică.

Simpla existenţă a unor împrejurări care le-ar putea aduce aleşilor locali, soţului, rudelor, etc., un anumit avantaj, respectiv beneficiu prezintă un potenţial pericol de corupţie şi, în această situaţie, funcţionarul public, alesul local sau demnitarul trebuie să nu participe la luarea deciziei pentru a înlătura orice suspiciune de corupţie, în caz contrar trebuie sancţionată atitudinea acestora.

În ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor apte să atragă nulitatea absolută a actelor efectuate de intimata-pârâtă, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 motivat de faptul că solicitarea de date şi informaţii nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 176/2010:

"(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Sub acest aspect, Înalta Curte constată pe de o parte că aceste dispoziţii se referă la "evaluarea averii", fiind inserate în Secţiunea a II-a Evaluarea averii din Legea nr. 176/2010, or, în cauza de faţă nu acesta a fost obiectul verificărilor efectuate de către inspectorul de integritate, ci existenţa unui posibil conflict de interese, iar pe de altă parte constată că datele şi informaţiile solicitate de la Primăria Comunei Alunu, B., Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea bazelor de Date se circumscriu noţiunii de "informaţii de interes public" şi pot fi solicitate de către inspectorul de integritate, în procedura administrativă, chiar înainte de informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere.

Cu toate acestea, examinând înscrisurile de la dosar, Înalta Curte constată că: sesizarea ce a stat la baza întocmirii lucrării de integritate s-a făcut la data de 17.09.2017; informarea persoanei evaluate s-a efectuat prin scrisoare recomandată înregistrată sub nr. x/25.09.2017 cu confirmare de primire, semnată de către destinatar la 03.10.2017; Primăria Comunei Alunu, jud. Vâlcea a transmis informaţiile şi documentele solicitate de către ANI cu adresele nr. x/16.07.2018, y/25.07.2018, z/19.01.2018, w/10.10.2017; B. a transmis informaţiile cu adresa nr. x/19.12.2017; Judecătoria Râmnicu Vâlcea a transmis informaţiile prin adresa nr. x/20.11.2017; O.N.R.C. a transmis informaţiile prin adresa nr. x/13.12.2017; Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date a comunicat informaţiile solicitate cu adreseele nr. x/19.07.2018 şi nr. x/23.10.2017.

După cum se observă, niciuna dintre informaţiile comunicate în lucrarea de integritate nu sunt anterioare datei de 03.10.2017, când a fost informată persoana evaluată, astfel că această critică este nefondată.

Prin ultima critică, recurentul-reclamant susţine că Raportul de evaluare a fost întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă şi evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Înalta Curte constată că şi această critică este nefondată având în vedere că recurentul-reclamant a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, însă faptul că intimata-pârâtă nu a ţinut cont de raţionamentul exprimat de acesta nu poate fi asimilat unei încălcări a dreptului la apărare.

În concluzie, raportul de evaluare nr. x/14.08.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, consacră starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant, iar hotărârea instanţei de fond care-l anulează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material, fapt ce înlătură incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, precum şi recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.