County council's annulment suit sent to Bucharest; Cluj ruling overturned on exclusive territorial competence.

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17 iunie 2022, sub nr. x/2022, reclamantul judeţul Cluj a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Deciziei nr. 287/16.12.2021, precum şi a Notei de neconformitate nr. 174655.2/21.05.2021, refăcută după Decizia nr. 120/17.05.2021, prin care au fost stabilite reduceri procentuale, reduceri aplicate din sumele solicitate la plată de către reclamant, respectiv 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/17.12.2018 şi 25% din valoarea actelor adiţionale, cu consecinţa admiterii în tot a cererii de rambursare nr. x

În drept, reclamantul şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă.

2.1. Prin sentinţa nr. 4962 din data de 11 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022,Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Judeţul Cluj şi pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Cluj.

Pentru a pronunţa această soluţie a reţinut că, în prezenta cauză, competenţa teritorială a instanţei sesizate de beneficiarul, persoană juridică de drept public, nemulţumit de actul emis de autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, respectiv a celor cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece, ipoteza art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de subiectul de drept al raportului juridic de drept administrativ, nemulţumit de actul autorităţii publice pârâte, este asemănătoare ipotezei reglementate prin teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare, de asemenea, la situaţia în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorităţii pârâte.

De asemenea, a reţinut că prin susţinerea tezei contrare celei desprinse din raţionamentul expus se ajunge în situaţia în care se creează în privinţa sa, pe cale jurisprudenţială, o competenţă specială în domeniul contestării neregulilor reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, contrar voinţei legiuitorului.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, la data de 09.12.2022, sub nr. x/2022.

2.2. Prin sentinţa nr. 139 din data de 27 ianuarie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale, invocată din oficiu; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul reclamantul Judeţul Cluj şi pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie Tribunalul Cluj a reţinut, în esenţă, că sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în aplicarea cărora competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a cauzei aparţine instanţei de la sediul pârâtului, în raport de calitatea reclamantului, care nu este nici persoană fizică, nici persoană juridică de drept privat, ci persoană de drept public.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.02.2023, sub nr. x/2022.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că delimitarea atribuţiilor instanţelor se realizează în cadrul celor două forme ale competenţei, materială şi teritorială.

În materia contenciosului administrativ, este necesar să se facă distincţia între contenciosul administrativ exercitat de instanţe potrivit procedurii de drept comun potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, contenciosul administrativ exercitat de instanţe în temeiul unei legi speciale şi contenciosul administrativ exercitat de jurisdicţii speciale administrative, cu posibilitatea atacării hotărârilor acestora la instanţele judecătoreşti, pentru a se asigura principiul constituţional al liberului acces la justiţie.

În speţă, din actele şi lucrările dosarului rezultă că obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamant, întemeiat pe dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, îl constituie solicitarea de anulare a Deciziei nr. 287/16.12.2021 şi a Notei de neconformitate nr. 174655.2/21.05.2021, prin care au fost stabilite corecţii financiare sub forma unor reduceri procentuale aplicate din sumele solicitate la plată de către reclamant în baza unui contract de lucrări şi a actelor adiţionale acestuia, precum şi admiterea în totalitate a cererii de rambursare.

Problema care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe vizează norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, raportat la calitatea reclamantului, în condiţiile în care O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede o competenţă teritorială specială, care să poată fi avută în vedere de către instanţă, ci face trimitere la Legea nr. 554/2004.

În cauză, incidenţa dispoziţiilor art. 10 din legea menţionată, a fost apreciată diferit de cele două instanţe aflate în conflict, în raport cu împrejurarea că reclamantul care a acţionat în contencios administrativ, considerându-se vătămat de actele emise de autoritatea pârâtă, este el însuşi subiect de drept public.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunţat rezultă că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul din cauză are calitatea de instituţie publică, acesta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noţiunea de "instituţii publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora".

Pornind de la această definiţie, căreia i se circumscrie reclamantul judeţul Cluj în calitate de instituţie publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului.

Cum legea nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în funcţie de calitatea pârâtului, distincţia făcându-se prin raportare exclusivă la calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Pe de altă parte, deşi legiuitorul nu a reglementat în mod expres competenţa teritorială exclusivă în cazul litigiilor care se poartă între două autorităţi publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituţie publică şi o autoritate publică (cu sublinierea distincţiilor realizate între cele două noţiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conţinutul art. 10 alin. (3) şi care utilizează ca reper exclusiv calitatea reclamantului şi distincţia dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte, şi calitatea de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, pe de altă parte, neavând relevanţă calitatea pârâtului.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile legale invocate de Tribunalul Bucureşti, respectiv cele cuprinse la art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea, nu disting în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competenţă cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca atare, deşi în cauza pendinte reclamantul acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa în ipoteza în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speţă, instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenţei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuţii corecte şi clare a cauzelor între instanţe de pe acelaşi palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiaşi cereri la mai multe instanţe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanţi care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluţii diferite; precum şi o reducere a cheltuielilor procedurale.

Aşadar, aplicarea în speţă a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în speţă competenţa teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din aceeaşi lege, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituţie publică.

În acest context, având în vedere calitatea de instituţie publică a reclamantului judeţul Cluj şi a locului situării sediului pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Prin urmare, atât timp cât reclamantul este o instituţie publică, în accepţiunea normelor legale evocate, iar cererea dedusă judecăţii este evaluabilă în bani, fiind contestate acte prin care au fost stabilite reduceri procentuale, reduceri aplicate din sumele solicitate la plată de reclamant, respectiv 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/17.12.2018 şi 25% din valoarea actelor adiţionale, acesta fiind criteriul de delimitare a competenţei de primă instanţă a tribunalului de cea a curţii de apel în materia fondurilor nerambursabile, iar calitatea reclamantului criteriul în temeiul căruia se stabileşte instanţa competentă sub aspect teritorial, conform prevederilor Legii nr. 554/2004 la care face trimitere în mod expres art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu se poate considera că se creează Tribunalului Bucureşti, pe cale jurisprudenţială, o competenţă specială în acest domeniu, contrar voinţei legiuitorului.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă.

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul judeţul Cluj în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.