Late-payment damages under Law No. 554/2004: limitation period starts upon final judicial determination of debt, not initial administrative refusal

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată. Cererea modificatoare.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 şi, în consecinţă, să dispună obligarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

La data de 31.08.2021 reclamanta a formulat o cerere modificatoare, prin care a solicitat instanţei, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi de întârziere conform Ordinului C.S.A. nr. 14/2011 - 3664.18 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; iar în subsidiar dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 40 din 18 ianuarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă şi a respins acest capăt de cerere formulat de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca lipsit de obiect.

Totodată, a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect pretenţii, a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în ce priveşte capătul de cerere având ca obiect pretenţii, a respins această cerere ca fiind prescrisă şi a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

3. Recursul principal exercitat în cauză.

Împotriva sentinţei nr. 40 din 18 ianuarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a exercitat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi arătând că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material ce reglementează prescripţia extinctivă.

În dezvoltarea recursului a susţinut că prin formularea cererii modificatoare tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptăţită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

A arătat că temeiul acţiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei FGA nr. 14.454/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plăţii despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul ce i-a fost cauzat a fost unul continuu.

În condiţiile în care în dosarul nr. x/2018 a fost anulată decizia nr. 14.452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanţa nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraţilor în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecinţa a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, aşa încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât. Prin urmare, este nelegală soluţia primei instanţe în sensul respingerii acţiunii ca prescrise.

În temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526, redate în cuprinsul cererii de recurs, concluzionând recurenta în sensul că, fiind în prezenţa unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plăţii efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripţiei dreptului material la acţiune.

Sub aspectul evidenţiat a făcut trimitere la poziţia exprimată de Ministerul Public şi reţinută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plăţii despăgubirilor, respectiv 29.10.2021,dreptul său la acţiune nefiind, prin urmare, prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004 care stabileşte că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripţie de 1an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului şi având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorităţii administrative presupune îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudenţă consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoştinţă de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Însă, interpretarea menţionată a fost ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunţată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripţie nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului şi nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcţie de împrejurările concrete ale cauzei.

Totuşi, subliniază recurenta, la paragraful 77 din decizie s-au reţinut următoarele: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

În speţă, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraţilor a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acţiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripţia. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14.454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri şi, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, a reiterat faptul că nu pot fi primite susţinerile instanţei de fond în sensul că A. cunoştea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

În plus, a susţinut că cererea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii faţă de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părţi instituie, în mod expres, un termen special de prescripţie de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

Din această perspectivă a invocat motivul de nelegalitate referitor la greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material ce reglementează prescripţia dreptului la acţiune şi a arătat că prima instanţă a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum şi natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu faţă de dreptul principal la plata de despăgubiri, conchizând în sensul că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, faţă de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

4. Apărările formulate în cauză. Recursul incident.

4.1. Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat, în termen legal, întâmpinare, precum şi recurs incident întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului incident a susţinut, în contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, că soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra excepţiei lipsei de obiect este corectă şi legală, impunându-se a fi menţinută ca atare, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile de exercitare a acţiunii civile, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) din C. proc. civ.

În schimb, în ceea ce priveşte solicitarea reclamantei de obligare a sa la plata de penalităţi sau dobânzi, a apreciat că în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii pe care a invocat-o în cadrul apărărilor formulate în raport de cererea modificatoare, făcând o greşită aplicare şi interpretare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, clamând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Contrar opiniei primei instanţe, a considerat că prin raportare la art. 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că acest articol are un caracter de excepţie faţă de regula instituită de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce constă în condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului administrativ, numai în cazul în care persoana vătămată face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea prejudiciului, cererea reclamantei este inadmisibilă. Astfel, A. a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

Totodată, FGA nu a contestat calitatea reclamantei de creditor de asigurare, prin actul administrativ emis fiind invocate dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON/creditor de asigurare al unui asigurător în faliment, aspect de drept pentru care a fost necesară învestirea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, practica Curţii de Apel Bucureşti fiind, în egală măsură, atât de admitere, cât şi de respingere.

În motivarea deciziei nr. 14.452/03.05.2018, prin care a respins un număr de 435 cereri de plată, inclusiv cea în discuţie în prezenta cauză, a fost reţinută atingerea plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea în faliment B., şi nu motive ce ţin de calitatea de creditor de asigurare.

După pronunţarea Deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 dată în interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 şi în baza deciziilor definitive ale Înaltei Curţi de soluţionare a contestaţiilor depuse de asigurătorii în regres împotriva deciziilor de respingere motivate pe atingerea plafonului, Fondul de Garantare a Asiguraţilor a dispus reanalizarea tuturor cererilor de plată respinse ca urmare a depăşirii plafonului de 450.000 RON, urmând ca în situaţia în care sunt întrunite toate condiţiile prevăzute de lege pentru plata despăgubirilor, acestea să fie plătite.

În opinia recurentului-pârât, prezenta cauză nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în baza dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, ci vizează tocmai obligarea Fondului să emită un răspuns cu privire la cererea reclamantei, soluţionată deja prin decizia nr. 14.452/03.05.2018, potrivit borderoului ataşat acestei decizii care cuprinde şi cererea de plată menţionată.

În continuare, a prezentat argumente de ordin teoretic referitoare la refuzul nejustificat explicit şi implicit de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim şi a subliniat faptul că din sintagma "exprimare explicită cu exces de putere" rezultă că refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere nu echivalează cu tăcerea administraţiei sau cu respingerea cererii, nefiind, de asemenea, asimilată unei decizii fictive de respingere a cererii. Dimpotrivă, pentru a fi în prezenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, trebuie să existe o comunicare expresă a poziţiei autorităţii publice căreia i-a fost adresată cererea, iar, pe de altă parte, refuzul de a soluţiona cererea trebuie să se bazeze pe depăşirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere.

De asemenea, recurentul-pârât şi-a expus raţionamentul în susţinerea opiniei conform căreia există o deosebire de semnificaţie între sintagmele "nesoluţionarea unei cereri în termen legal" şi "refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri" şi a concluzionat arătând că pot apărea situaţii în care autoritatea publică soluţionează favorabil cererea, dar cu depăşirea termenului legal de 30 de zile de la înregistrare, astfel încât persoana care a formulat cererea, achiesând la soluţia dată de autoritatea publică chiar cu depăşirea termenului legal de soluţionare, nu mai are niciun interes legitim de a formula o acţiune în contencios administrativ.

În schimb, refuzul nejustificat semnifică voinţa autorităţii publice de a nu rezolva cererea, exprimată explicit prin exces de putere, putându-se acredita în acest caz ideea lipsei actului administrativ. Or, susţine recurentul-pârât, cererea a fost deja soluţionată, iar contestaţia împotriva actului administrativ emis de FGA nu era soluţionată prin hotărâre judecătorească definitivă.

În plus, raportat la solicitarea recurentei-reclamante de obligare a sa la plata de despăgubiri începând cu a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/29.01.2016 şi până la plata debitului solicitat prin această cerere, în cuantumul solicitat, rezultă că reclamanta a fost în măsură să cunoască întinderea pretinsului prejudiciu la data comunicării deciziei nr. 14.452/03.05.2018, situaţie corect reţinută de instanţa de fond.

Pentru motivele arătate a solicitat respingerea recursului principal formulat de reclamantă şi admiterea propriului recurs incident, în sensul modificării în parte a sentinţei de fond şi admiterii excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare la plata despăgubirilor.

4.2. Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus pentru termenul din 2 martie 2023, la care au avut loc dezbaterile, concluzii scrise prin care, în esenţă, a reiterat argumentele invocate prin cererea de recurs, solicitând admiterea căii de atac promovate, casarea în parte a sentinţei atacate în ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi trimiterea cauzei pentru soluţionare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti, cu obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată efectuate, în dovedirea cărora a ataşat înscrisuri.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate prin recursul principal şi a apărărilor reiterate prin concluziile scrise, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de admitere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante cu privire la recursul principal.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 31 august 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluţionarea cu întârziere şi respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1 %/zi de întârziere conform ordinului C.S.A. nr. 14/2011 - 3664,18 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi a respins pe acest temei cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Pentru a dispune astfel asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, soluţie contestată prin intermediul recursului principal supus analizei de faţă, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerii acesteia, cuantumul penalităţilor sau dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere în parte. Totodată, a apreciat că reclamanta a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către ea a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, respectiv la data de 07.05.2018, la acel moment având aceasta certitudinea comportamentului pârâtului apreciat nelegal, precum şi a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalităţi la care se considera îndreptăţită.

În concluzie, a constatat că termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele două situaţii a început să curgă conform celor reţinute în motivarea soluţiei adoptate, împlinindu-se un an mai târziu.

Reclamanta a criticat soluţia primei instanţe, clamând prin cererea de recurs formulată încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în materia prescripţiei extinctive.

Astfel, a susţinut că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speţă prevederile art. 2526 şi cele ale art. 2537 din actul normativ indicat, conform argumentelor expuse în recurs şi evidenţiate la pct. I.3. din prezenta decizie.

Criticile recurentei-reclamante sunt apreciate fondate de instanţa de control judiciar, fiind apte să atragă casarea în parte a sentinţei recurate cu consecinţa trimiterii cauzei aceleiaşi instanţe pentru rejudecarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea în anularea actului administrativ să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din acelaşi act normativ constituie excepţia, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiaşi text de lege se stipulează: "Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Aşadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speţă, aşa cum s-a arătat, reclamanta a formulat iniţial acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a-i soluţiona cererea de plată înregistrată sub nr. x/29.01.2016, iar modificarea acestei acţiuni s-a datorat emiterii de către pârât a deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acţiuni din 31 august 2021, se afla pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu termen la data de 13.10.2021.

Instanţa de fond nu a validat opinia recurentei-reclamante potrivit căreia acţiunea de faţă nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018, de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri sau de pronunţarea Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reţinând în acest sens că, pe de o parte, prezenta acţiune a fost depusă înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018, şi anume data de 13.10.2021, iar pe de altă parte, că în Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, dată într-un recurs în interesul legii, s-a stabilit că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acel moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul şi întinderea sa.

Această dată a fost considerată de prima instanţă a fi ulterioară expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, şi anume 07.05.2018, data comunicării către reclamantă a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată nr. x/29.01.2016, deoarece doar la acel moment a avut reclamanta certitudinea comportamentului pârâtei apreciat nelegal şi a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalităţi sau dobânzi la care aceasta se considera îndreptăţită.

Înalta Curte nu poate valida însă raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, deoarece acesta relevă o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situaţia de fapt stabilită şi la probatoriul administrat.

Este de observat sub acest aspect că recurenta-reclamantă a solicitat în prezenta cauză, despăgubiri atât pentru întârziere în soluţionarea cererii de plată, cât şi pentru respingerea nejustificată a acestei cereri, impunându-se, aşadar, necesitatea de a se verifica intervenirea prescripţiei dreptului material la acţiune raportat la ambele petite ale acţiunii, prin prisma prevederilor art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

Contrar opiniei instanţei de fond, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu era obligată să aştepte soluţionarea dosarului nr. x/2018, care avea ca obiect anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, pentru a formula prezenta acţiune, întrucât litigiul a vizat refuzul nejustificat de soluţionare a cererii şi nu sancţionarea pretinsei întârzieri în emiterea deciziei de plată.

În referire la cererea de plată a despăgubirilor constând în penalităţi pentru refuzul nejustificat de plată a debitului principal ca urmare a emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reţine că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată.

Statuarea cu caracter definitiv cu privire la obligativitatea soluţionării pe fond a cererii de plată are semnificaţia reţinerii unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, de respingere a cererii pe motivul existenţei plafonului de 450.000 RON, în aceste condiţii cuantumul debitului principal fiind din nou lăsat la aprecierea pârâtului, care avea îndrituirea să-l stabilească cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente în materie, neputând fi stabilit în mod direct de către instanţă.

Ca atare, este evident că în situaţia dedusă judecăţii era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti şi prin plata debitului principal, şi doar ulterior să-i fie calculate penalităţile sau dobânzile în funcţie de stabilirea debitului principal. Aceasta, deoarece, în cazul particular supus analizei, recurenta-reclamantă a dovedit data de la care a cunoscut întinderea pagubei şi această dată nu poate coincide cu data reţinută de prima instanţă în hotărârea atacată.

Se impune această concluzie şi prin raportare la statuările instanţei supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunţată într-un recurs în interesul legii, invocată atât de prima instanţă, cât şi de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs formulată, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reţinute la paragraful 32: "În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunţarea definitivă a soluţiei de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28.10.2021, este neîndoielnic că prejudiciul recurentei-reclamante constând în lipsa de folosinţă cu privire la sumele la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri a devenit cert doar după analizarea pe fond a cererii de plată, când s-a stabilit dreptul la respectiva sumă de bani, acela fiind momentul prin raportare la care trebuia verificată prescripţia dreptului de a solicita despăgubirile pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ considerat vătămător.

În acest context, ţinând cont de faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, cu actele depuse la dosarul cauzei, că a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul abia la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, soluţia primei instanţe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acţiune faţă de data de 7 mai 2018, data comunicării deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea normelor exprese ale textului de lege anterior menţionat, singurul element relevant pentru calcularea termenului de prescripţie este cel al încetării refuzului pârâtului în îndeplinirea obligaţiei ce îi revenea, respectiv analizarea pe fond a cererii de plată şi momentul finalizării demersurilor pentru acordarea justei despăgubiri, recurenta-reclamantă neavând posibilitatea cunoaşterii întinderii pagubei mai devreme.

Un argument în plus în acest sens îl constituie faptul că simpla recunoaştere pe cale judiciară a existenţei faptei ilicite a pârâtului nu face decât să confirme existenţa pagubei, însă nu poate determina şi întinderea acesteia.

În consecinţă, Înalta Curte constată că a fost demonstrată nelegalitatea parţială a sentinţei de fond criticate, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, aspect de natură a determina casarea hotărârii sub acest aspect şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă va analiza cererea reclamantei prin prisma tuturor susţinerilor de nelegalitate invocate, inclusiv a argumentelor formulate prin cererea de recurs sub aspectul aplicării prevederilor art. 2526 şi 2537 din C. civ., a apărărilor pârâtului şi a statuărilor instanţei de control judiciar din prezenta decizie.

2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului incident.

Cât priveşte recursul incident exercitat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe de fond, mai exact în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare la plata despăgubirilor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat şi îl va respinge, menţinând soluţia pronunţată de prima instanţă ca legală, fiind dată cu aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Criticile formulate de recurentul-pârât au vizat, în esenţă, greşita aplicare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Astfel, a susţinut că prin raportare la normele cuprinse la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care au caracter de excepţie de la prevederile art. 8 din aceeaşi lege, constând în condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămată face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea prejudiciului, cererea reclamantei este inadmisibilă, întrucât aceasta a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii şi nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât şi în acord cu prima instanţă, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte sub acest aspect, Înalta Curte reţine că demersul reclamantei este admisibil, având în vedere că, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ.

Aşadar, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acţiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorităţii de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acţiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acţiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalităţii actului administrativ sau a refuzului printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

Or, în cauza de faţă este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor în cadrul dosarului nr. x/2018, soluţionat în mod definitiv la data de 13.10.2021 în sensul constatării nelegalităţii deciziei atacate şi a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii de plată, fără ca partea să ceară la acel moment şi despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive, prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată, nu se poate susţine cu suficient temei că acţiunea reclamantei este inadmisibilă pentru motivul că a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii şi nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

A mai susţinut recurentul-pârât că prezenta cauză nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, ci vizează obligarea Fondului să emită un răspuns cu privire la cererea reclamantei, care a fost soluţionată deja prin decizia nr. 14452/03.05.2018, acţiunea fiind inadmisibilă şi din această perspectivă.

Alegaţiile părţii recurente-pârâte sunt nefondate şi vor fi înlăturate.

Aşa cum s-a arătat în considerentele expuse supra, de esenţa admisibilităţii acţiunii în despăgubiri formulate în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiţia referitoare la soluţionarea de către instanţa de contencios administrativ, a unei acţiuni anterioare în anularea unui act administrativ. Totodată, o altă cerinţă de exercitare a acestei acţiuni ce se deduce din interpretarea aceloraşi norme, constă în faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative anterior anulate.

În speţă, aceste cerinţe sunt îndeplinite, astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, despăgubirile pretinse de reclamantă cu titlu de penalităţi, în teza principală, sau de dobânzi în cea subsidiară, vizând, pe de o parte, anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata despăgubirilor ce a persistat până la data de 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata acestora.

Prin hotărârea judecătorească de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, de respingere a cererii de plată, instanţa nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ţinând cont de faptul că singurul motiv analizat şi care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depăşirii plafonului de 450.000 RON.

Aşadar, împrejurarea că nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, nu are relevanţă în determinarea caracterului admisibil al acţiunii de faţă, întrucât nu era necesar a se dispune o soluţie de respingere totală sau parţială a sumelor pretinse de reclamantă, pentru ca aceasta să poată formula şi o acţiune în despăgubiri întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea aceloraşi argumente Înalta Curte va respinge şi susţinerile recurentului-pârât formulate din perspectiva inadmisibilităţii acţiunii urmarea inexistenţei unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, determinate de o diferenţă de semnificaţie între sintagmele "nesoluţionarea unei cereri în termen legal" şi "refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri", şi va constata că soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii în despăgubiri este legală, urmând să o menţină ca atare.

De asemenea, întrucât nu au făcut obiectul căilor de atac exercitate în cauză şi supuse analizei instanţei de recurs în prezenta decizie, va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei referitoare la soluţionarea excepţiei lipsei de obiect a primului capăt de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă.

Cât priveşte solicitarea recurentei-reclamante de obligare a părţii adverse la plata cheltuielilor de judecată, în dovedirea cărora a ataşat înscrisuri, Înalta Curte reţine că raţiunea acordării acestora este stabilirea culpei procesuale a părţii care a pierdut procesul. Cum, în speţă, procesul nu a fost încă definitiv tranşat, cauza fiind trimisă spre rejudecare urmare casării în parte a sentinţei în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, aceste cheltuieli de judecată vor fi avute în vedere de instanţa de fond în rejudecare.

3. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. al acestei decizii, constatând că sentinţa primei instanţe este parţial nelegală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material ce reglementează prescripţia extinctivă, fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa în parte sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în ceea ce priveşte capătul de cerere respins în mod nelegal ca fiind prescris. Totodată, va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

De asemenea, pentru argumentele arătate la pct. II.2. al deciziei, constatând că soluţia asupra excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect pretenţii este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, nefiind întrunit astfel motivul de casare invocat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) coroborat cu art. 491 din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident declarat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, pe care o va menţine sub acest aspect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 40 din 18 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.