Jurisdictional conflict over military personnel administrative acts: Contencioso administrativo versus labor court competence under Law No. 554/2004 and Codul administrativ

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 28 iulie 2022 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A. l-a chemat în judecată pe pârâtul Serviciul Român de Informaţii, solicitând, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a executării următoarelor acte administrative:

1. actul administrativ al pârâtului prin care reclamantul nu a mai fost avizat în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, i s-a retras ori prin care acest document nu a mai fost revalidat, din motive considerate de către pârât ca fiind imputabile reclamantului, în condiţiile legii;

2. ordinul de trecere în rezervă a reclamantului, ca act subsecvent primului act administrativ;

Prin rezoluţia din 28 iulie 2022 tribunalul le-a solicitat părţilor să formuleze un punct de vedere cu privire la competenţa materială de soluţionare a cauzei (dacă aparţine tribunalului sau curţii de apel), având în vedere dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 382 lit. h) şi art. 536 din Codul administrativ şi considerentele Deciziei nr. 19/27.09.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

La data de 4 august 2022, a fost înregistrat punctul de vedere formulat de reclamant cu privire la competenţa materială de soluţionare a cauzei.

Reclamantul a susţinut faptul că Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal este competent material, general şi teritorial să soluţioneze cauza.

Prin întâmpinarea formulată de pârâtul Serviciul Român de Informaţii, înregistrată la 4 august 2022, acesta a invocat excepţia necompetenţei materiale, solicitând declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, iar pe fond a solicitat respingerea cererii reclamantului, ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 4103/2022 din 4 august 2022, pronunţată de Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâtul Serviciul Român de Informaţii, reprezentat de Direcţia Juridică - Unitatea Militară 0198 Bucureşti, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

În motivarea acestei soluţii, instanţa a reţinut, în esenţă, că litigiile având ca obiect obligarea instituţiilor publice din cadrul Jandarmeriei Române la plata unor drepturi salariale către personalul militar al acestora sunt de competenţa secţiilor/completurilor specializate în materia conflictelor de muncă - art. 35 indice 11, art. 35 indice 12 şi art. 35 indice 14 din Legea nr. 80/1995 stabilind, în mod expres, competenţa instanţei de contencios administrativ numai în materia contestării sancţiunilor disciplinare aplicate cadrelor militare.

Litigiul dedus judecăţii este unul de contencios administrativ, deoarece reclamantul solicită suspendarea unor acte administrative emise de pârât.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Având în vedere că dispoziţiile art. 536 din Codul administrativ nu sunt aplicabile militarilor, conform art. 382 lit. h) din acelaşi act normativ, iar Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare nu prevede o competenţă specială de soluţionare a litigiilor, sunt aplicabile în speţă dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "litigiile (…) privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale (…) se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Întrucât actele a căror suspendare se solicită au fost emise de Serviciul Român de Informaţii, care este o autoritate publică centrală, revine curţii de apel competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 14 din acelaşi act normativ.

Cauza a fost înregistrată la data de 19 august 2022, sub nr. x/2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin rezoluţia din 16 septembrie 2022, în baza art. 107 alin. (1) şi (3) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, s-a înaintat dosarul către completul iniţial învestit C8 - fond, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

De asemenea, prin cererea înregistrată la 28 iulie 2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informaţii, acţiune în contencios administrativ, prin care a solicitat suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a executării următoarelor acte administrative:

1. suspendarea actului administrativ al pârâtei Serviciul Român de Informaţii prin care nu a mai fost avizat în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, i s-a retras ori prin care acest document nu a mai fost revalidat, din motive considerate de către pârât ca fiind imputabile acestuia, în condiţiile legii.

2. suspendarea ordinului de trecere în rezervă a reclamantului, ca act subsecvent primului act administrativ.

Pârâtul Serviciul Român de Informaţii a formulat întâmpinare, prin care a invocat, în temeiul art. 138 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia litispendenţei, iar pe fondul cauzei, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Astfel, a arătat că pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a fost înregistrat dosarul nr. x/2022 având ca reclamant pe A., ca pârât pe Serviciul Român de Informaţii, iar ca obiect solicitările de suspendare (1) a actului administrativ prin care i s-a retras avizul de securitate şi (2) a ordinului emis de directorul Serviciului Român de Informaţii prin care a fost trecut în rezervă.

Reclamantul A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei de litispendenţă, ca neîntemeiată, sens în care a arătat următoarele:

Dat fiind caracterul urgent al cererii de suspendare, al faptului că majoritatea judecătorilor se află, cel puţin din punct de vedere teoretic, în vacanţa judecătorească, a aspectului că nu a avut certitudinea care anume instanţă este competentă să soluţioneze o astfel de cauză, reclamantul a adresat în aceeaşi zi, aceeaşi cerere de chemare în judecată, atât Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal (dosar nr. x/2022), dar şi Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal (dosar nr. x/2022).

La termenul de judecată din 10 august 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei sale materiale, în raport cu dispoziţiile art. 382 lit. h) şi art. 536 din Codul administrativ, astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 19/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (complet RIL), cu referire la Legea nr. 80/1995 privind statutul militarilor. A reţinut că urmează să verifice competenţa de soluţionare a cauzei, chestiune care este prioritară şi din perspectiva condiţiilor de analiză a excepţiei litispendenţei, invocate de pârât prin întâmpinare.

În temeiul art. 131 alin. (2) din C. proc. civ., a dispus efectuarea unor verificări, cu atât mai mult cu cât, la acel moment, nu erau depuse la dosar actele a căror suspendare a executării se solicită, nici documentaţia care a stat la baza emiterii acestora; având în vedere şi excepţia invocată de către pârât, a constatat că se impune aducerea în faţa instanţei, a dosarului în legătură cu care se invocă excepţia litispendenţei, motiv pentru care, a pus în discuţie amânarea judecării cauzei.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal a constatat, la termenul de judecată din 7 octombrie 2022, că dosarul nr. x/2022 a fost reunit la dosarul nr. x/2022, potrivit art. 107 alin. (1) şi (3) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, completul C8F fiind cel iniţial învestit.

La interpelarea instanţei, pârâtul Serviciul Român de Informaţii, prin consilier juridic, având în vedere că au fost reunite cele două dosare, menţionează că nu mai susţine excepţia litispendenţei.

Curtea de Apel Bucureşti a pus în discuţie excepţia necompetenţei materiale şi a reţinut cauza în pronunţare pe acest aspect.

Prin sentinţa civilă nr. 1663/2022 din 7 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind declinată competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamantul A., în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că reclamantul A. a iniţiat demersul judiciar în considerarea calităţii de personal militar, astfel încât este aplicabilă interpretarea obligatorie, dată prin Decizia nr. 19/2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii, cu privire la dispoziţiile art. 382 lit. h) şi a) art. 536 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a art. 1 lit. p) teza I din Legea dialogului social nr. 62/2011.

Chiar dacă decizia anterior evocată a fost pronunţată în privinţa unor litigii având ca obiect obligarea instituţiilor publice din cadrul Jandarmeriei Române la plata unor drepturi salariale către personalul militar, considerentele conţin statuări cu valoare de principiu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie arătând în mod expres că numai contestarea sancţiunilor disciplinare rămâne în competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Pe cale de consecinţă, în interpretarea coroborată a prevederilor art. 382 lit. h) şi art. 536 din Codul administrativ, Curtea a reţinut excluderea din competenţa instanţelor de contencios administrativ nu numai a litigiilor având ca obiect drepturile băneşti solicitate de personalul militar din cadrul Jandarmeriei Române, dar a tuturor litigiilor referitoare la personalul militar, cu excepţia contestării sancţiunilor disciplinare.

Un asemenea litigiu, exclus competenţei instanţelor de contencios administrativ, este şi cel prezent, fiind evident că regimul unor acte esenţiale pentru raportul de serviciu, care conduc la încetarea acestuia, trebuie să fie analizat în temeiul unor norme unitare, aplicate de singurele instanţe competente potrivit normelor deja citate şi interpretării obligatorii realizate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, respectiv acelea specializate în materia conflictelor de muncă.

Eventualul caracter de act administrativ al actelor contestate nu este de natură a schimba concluzia că prezentul litigiu este exclus instanţelor de contencios administrativ.

Astfel, în cadrul Deciziei RIL nr. 28/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a arătat că inclusiv o calificare expresă a unui act ca fiind act administrativ (ipoteza se referea la dispoziţiile emise de primari cu privire la rectificarea actelor de stare civilă, însă interpretarea are aplicabilitate general) nu atrage automat competenţa instanţelor de contencios administrativ în ceea ce priveşte soluţionarea contestaţiilor îndreptate împotriva acestor dispoziţii, întrucât art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 arată că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Curtea a subliniat că, potrivit considerentelor deciziei menţionate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie evocă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, în cadrul căreia s-a reţinut că dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu au semnificaţia unei exceptări absolute a unor acte administrative de la controlul judecătoresc, ci a recunoaşterii unor cazuri de "recurs paralel" împotriva unor acte administrative, deci, a unor căi de atac, potrivit altei proceduri decât cea a contenciosului administrativ.

Aşadar, în condiţiile în care s-a reţinut că litigiile privind raporturile de serviciu ale personalului militar sunt de competenţa instanţelor specializate în materia conflictelor de muncă, cererile privind valabilitatea sau suspendarea cu titlu temporar a efectelor actelor administrative emise în privinţa raporturilor de serviciu ale personalului militar trebuie soluţionate de către aceleaşi instanţe, indiferent că se face apel la procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 sau de dispoziţiile C. proc. civ. (de altfel, în cuprinsul cererii introductive, reclamantul dezvoltă şi condiţiile prevăzute de lege pentru ordonanţa preşedinţială).

Prin sentinţa civilă nr. 7895 din 20 decembrie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, s-a constatat ivit conflictul de competenţă şi s-a înaintat dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului de competenţă.

Analizând excepţia necompetenţei materiale, Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a reţinut, în esenţă, că actele a căror suspendare se solicită au fost emise de Serviciul Român de Informaţii, care este o autoritate publică centrală, ceea ce înseamnă că revine curţii de apel competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, conform dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 14 din acelaşi act normativ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă, sub nr. x/2022, la data de 19 mai 2023.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Disputa poartă asupra naturii obiectului cauzei, instanţele declinându-şi competenţa, ca urmare a calificării acestuia drept conflict de muncă sau litigiu din sfera contenciosului administrativ.

Pentru a dezlega natura pricinii, Înalta Curte reţine că reclamantul A. a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a executării următoarelor acte administrative:

1. actul administrativ al pârâtului prin care reclamantul nu a mai fost avizat în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, i s-a retras ori prin care acest document nu a mai fost revalidat, din motive considerate de către pârât ca fiind imputabile reclamantului, în condiţiile legii;

2. ordinul de trecere în rezervă a reclamantului, ca act subsecvent primului act administrativ;

Întemeindu-şi acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, reclamantul a arătat că la data de 15 decembrie 2002 a fost angajat prin concurs la Serviciul Român de Informaţii, în temeiul art. 40 din Legea nr. 80/1995, prin ordinul directorului SRI nr. APII 01020/15.12.2002. A desfăşurat activitate în calitate de salariat la SRI, într-o funcţie de pază şi control acces în sediile/unităţile SRI, ocupând funcţia de subofiţer cu gradul de plutonier adjutant.

Pentru îndeplinirea sarcinilor profesionale de pază şi control acces în sediile/unităţile SRI, a avut acces la informaţii clasifice secret de serviciu. Suplimentar, dar fără a-i fi necesare pentru exercitarea sarcinilor profesionale de pază şi control acces, a avut acces şi la informaţii secrete de stat, nivel strict secret.

La data de 7 iulie 2022, Serviciul Român de Informaţii i-a înfăţişat spre semnare pentru luare la cunoştinţă un act administrativ, fără a-i înmâna un exemplar, prin care a fost informat despre decizia angajatorului Serviciul Român de Informaţii că fie nu îl mai avizează în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, fie i-au retras avizul ori acest document nu este revalidat, din motive considerate de către pârât ca fiind imputabile reclamantului, în condiţiile legii, ceea ce a condus la trecerea sa în rezervă.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale...".

Astfel, în justificarea naturii litigiului de contencios administrativ, invocată în virtutea principiului disponibilităţii procesuale, se constată că reclamantul a urmat procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi a formulat plângere prealabilă solicitând revocarea actelor administrative care cuprind avizul negativ şi raportul care cuprinde concluziile verificărilor efectuate, ce au condus la retragerea autorizaţiei de acces la informaţiile clasificate secrete de stat.

Prin urmare, devin aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2002, potrivit cărora litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale sunt soluţionate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi, având în vedere că actele sunt emise de Serviciul Român de Informaţii, în calitate de autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare a cauzei revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie 2023.