Jurisdictional conflict resolved: civil courts alone hear claims against Insurance Guarantee Fund's failure to issue payment decision.

Şedinţa publică din data de 23 mai 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la 05.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (FGA), în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 5542/2004, a solicitat instanţei de judecată să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise în data de 15.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi pe toate dispoziţiile legale invocate în cadrul acţiunii.

Prin sentinţa civilă nr. 2103 din 11.11.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, fiind declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că, în cauză, este aplicabilă Legea nr. 213/2015 în forma acesteia în vigoare la 05.05.2022, data înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, dată la care dispoziţiile art. 13 alin. (5) din acest act normativ stabileau că revine instanţelor civile competenţa de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva deciziilor de respingere emise de FGA.

A mai reţinut instanţa faptul că, Legea nr. 554/2004 constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, fiind posibile derogări de la reglementarea sa prin normele altor acte legislative cu caracter special (lege, ordonanţă a Guvernului sau ordonanţă de urgenţă a Guvernului), astfel încât competenţa de judecată să fie stabilită potrivit altor reguli. Totodată, competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, iar calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage în mod automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ.

Totodată, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege).

Prin urmare, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) s-ar supune normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic.

Or, dacă legea prevede competenţa instanţei civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor în ceea ce priveşte anularea actului tipic reprezentat de decizia de respingere, a conchis Curtea de Apel Bucureşti că, nu pot deveni aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 în cazul în care acţiunea are ca obiect obligarea aceleiaşi autorităţi la soluţionarea cererii de plată (printr-o decizie motivată), deoarece competenţa în materia contenciosului administrativ este stabilită tot prin raportare la obiectul constând în anularea actului tipic şi, în acelaşi timp, este prevăzută în mod expres imposibilitatea de a ataca pe calea contenciosului administrativ actele în privinţa cărora legea organică prevede o altă procedură judiciară.

Fiind o cerere evaluabilă, sub 200.000 de RON, a apreciat că revine judecătoriei competenţa materială, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) coroborate cu cele ale art. 123 C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit exclusivitatea în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la 29 noiembrie 2022.

Prin sentinţa civilă nr. 2739 din 14 martie 2023, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că, deşi prin norma de competenţă cuprinsă în art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, legiuitorul a prevăzut în mod expres că împotriva deciziilor de respingere emise de Fondul de garantare se poate formula contestaţie de competenţa materială a instanţelor civile, instanţa nu poate aplica prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare.

În cauză, apreciază că această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor. Soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Astfel, a reţinut că, în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt prevăzute ca instanţe de contencios administrativ: secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale.

Prin urmare, o normă ce reglementează o competenţă specială exclusiv în favoarea instanţelor civile şi strict circumstanţiată ipotezei emiterii prealabile a unei decizii de respingere din partea FGA nu poate fi extinsă altor situaţii, în lipsa unei reglementări exprese în acest sens din partea legiuitorului.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, în limitele sesizării, stabilind în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Înalta Curte reţine că, în cauză, conflictul priveşte competenţa materială de soluţionare a litigiului.

Apariţia conflictului negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, civilă sau de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Ipoteza reglementată de dispoziţiile legale sus citate presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca atare, are în vedere cazul în care pârâtul înţelege să răspundă cererii de acordare a despăgubirilor.

În cauza dedusă judecăţii însă, reclamanta invocă lipsa oricărui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Având în vedere această particularitate a cauzei, Înalta Curte reţine că, deşi legea nu se referă explicit la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor refuză, prin omisiune, să răspundă cererii de acordare a despăgubirilor, nu se poate concluziona, pe de o parte, că cererea ar aparţine materiei contenciosului administrativ, ori, pe de altă parte, că atare conduită a pârâtului de a nu răspunde ar putea rămâne în afara controlului jurisdicţional.

Referitor la natura juridică a pretenţiilor din cuprinsul cererii introductive, aceasta este una de drept civil, fiind vorba despre un drept de creanţă izvorât din contractul de asigurare, în contextul producerii riscului asigurat.

Faptul că, în cazul specific al insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului, creanţa rămasă nesatisfăcută beneficiază de o garanţie legală, fiind acoperită din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor, nu are drept semnificaţie naşterea unui raport juridic nou, între creditor şi Fond, distinct de raportul primar. Concluzia în acest sens este susţinută de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020.

În ceea ce priveşte instanţa competentă, dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 instituie, o dată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, competenţa instanţelor civile în a căror rază teritorială se află sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a soluţiona atât contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor, cât şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei.

Astfel, potrivit Notei de fundamentare a O.U.G. nr. 102/2021, legiuitorul delegat a precizat, fără a se lăsa loc de interpretare, că se are în vedere "modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ. (…)".

Deşi legiuitorul nu a prevăzut cărei instanţe aparţine competenţa de soluţionare a cererii reclamantului de obligare a pârâtului la emiterea deciziei, în cazul în care aceasta nu a fost emisă, această competenţă nu poate fi distinctă de cea prevăzută în situaţia emiterii deciziei. Întrucât legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, aceasta se extinde şi în privinţa cererii care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de emitere a deciziei de admitere sau de respingere a pretenţiilor.

În sprijinul acestei interpretări vin şi argumentele expuse în Decizia ÎCCJ nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006.

Astfel, având a soluţiona un recurs în interesul legii legat de determinarea instanţei competente în situaţia în care textul de lege prevede doar instanţa competentă să soluţioneze litigiile decurgând din dispoziţia de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură emise în baza Legii nr. 10/2001, nu şi instanţa competentă să judece refuzul emiterii dispoziţiei, Înalta Curte a reţinut că, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, s-a reglementat că decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. De aceea, a mai reţinut instanţa supremă, raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.

Având în vedere similitudinile existente cu prezenta cauză, considerentele deciziei învederate se aplică mutatis mutandis şi în cauză, astfel că în ceea ce priveşte obligarea pârâtului să emită decizia de admitere sau respingere a pretenţiilor, instanţa civilă are competenţa să soluţioneze şi această cerere nu numai pe cea care vizează o decizie emisă.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, judecătorul restabileşte calificarea juridică exactă a actelor juridice deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege invocat de parte, conform art. 22 alin. (4) C. proc. civ., procedura prealabilă cu pârâta având o natură administrativă necontencioasă.

Aşadar, fiind o cerere privind o obligaţie de a face neevaluabilă în bani, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine judecătoriei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. h) din C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 123 din acelaşi Cod, iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit exclusivitatea în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, precum şi a principiului simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, căreia i se va trimite dosarul spre soluţionare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sector 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 mai 2023.