Absolute nullity of adjudication of construction on public land due to inalienability of public domain

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2022

Deliberând, asupra cauzei reţine următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la 9 decembrie 2016, sub numărul x/2016, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A. S.R.L. şi Biroul executorilor judecătoreşti B., pronunţarea unei hotărâri prin care să se constate nulitatea absolută a actului de adjudecare emis de Biroul executorilor judecătoreşti B. la 28 martie 2013 în dosarul nr. x/2012.

Făcând trimitere la dispoziţiile art. 858 şi 861 alin. (1) C. civ., reclamantul a arătat că motivul de nulitate absolută a actului de adjudecare îl constituie vânzarea unui bun aflat în domeniul public, care este inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.

Prin sentinţa nr. 3154 din 18 mai 2017 Tribunalul Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Judecătoriei Sector 3 Bucureşti.

Primul ciclu procesual

2. Sentinţa pronunţată de judecătorie

Prin încheierea din 16 octombrie 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016, Judecătoria Sector 3 Bucureşti a dispus introducerea în cauză a adjudecatarilor C. şi D..

Prin sentinţa civilă nr. 13532 din 4 decembrie 2017, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatului Biroul executorului judecătoresc B. şi a respins contestaţia la executare ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatei S.C. A. S.R.L. şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenienţilor C. şi D., ca neîntemeiate.

A respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de intimata S.C. A. S.R.L. prin întâmpinare, ca rămasă fără obiect.

A admis excepţia tardivităţii formulării contestaţiei la executare, invocată de intimata S.C. A. S.R.L., contestaţia la executare fiind respinsă ca tardiv formulată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, prin primar, cauza fiind înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – secţia a IV-a civilă, sub nr. x/2018.

3. Decizia pronunţată de tribunal

Prin decizia civilă nr. 197R pronunţată la 11 iunie 2018 de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. x/2018 a fost admis recursul formulat de recurentul-contestator împotriva sentinţei civile nr. 13532 din 4 decembrie 2017, pronunţată de Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti în dosarul nr. x/2016, s-a dispus casarea, în parte, a sentinţei recurate şi s-a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Au fost menţinute dispoziţiile sentinţei privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatului Biroul executorilor judecătoreşti B., excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatei A. S.R.L. şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenienţilor C. şi D..

Al doilea ciclu procesual

4. A două hotărâre de declinare

Prin sentinţa civilă nr. 10751 din 29 octombrie 2018 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a dispus declinarea cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

5. Sentinţa pronunţată de tribunal

Prin sentinţa civilă nr. 2624 din 13 noiembrie 2019 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi prescripţiei, ca neîntemeiate.

A respins acţiunea civilă privind pe reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii S.C. A. S.R.L. şi intervenienţii C. şi D., ca neîntemeiată.

6. Decizia pronunţată de curtea de apel

Prin decizia civilă nr. 1787A din 11 decembrie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă a admis apelul declarat de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.R.L. şi cu intimaţii-intervenienţi C. şi D..

A schimbat în parte sentinţa apelată, în sensul că a admis acţiunea, a constatat nulitatea absolută a actului de adjudecare emis la 28 martie 2013 de Biroul executorilor judecătoreşti B. în dosarul de executare nr. 262/2012.

A menţinut dispoziţiile privitoare la respingerea excepţiilor procesuale.

7. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 1787A din 11 decembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă au declarat recurs intervenienţii C. şi D. şi pârâta A. S.R.L..

7.1. Prin recursul declarat, intervenienţii C. şi D. au solicitat admiterea recursului şi respingerea acţiunii, formulând următoarele critici:

Din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-intervenienţi au susţinut că instanţa a aplicat un act normativ care nu este incident în cauză, dând eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, respectiv dispoziţiilor art. 14 din contractul de participare nr. x din 17 octombrie 1998 şi a dat o interpretare greşită textului de lege aplicabil, deoarece a avut în vedere art. 7 din contract, care nu avea aplicabilitate decât în situaţia în care contractul ajungea la termen.

Au mai menţionat că publicaţia de vânzare a fost comunicată şi intimatului-reclamant, care a formulat, în cadrul dosarului de executare, adresă de înscriere la distribuţia preţului rezultat din vânzarea la licitaţie a imobilului. Astfel, reclamantul nu a formulat vreo opoziţie la procedura de executare silită, ci şi-a dat acordul cu privire la această vânzare.

În aprecierea recurenţilor-intervenienţi, bunul care a făcut obiectul dosarului de executare nu aparţine domeniului public. Construcţiile sunt supuse regulilor de partaj, iar în cuprinsul art. 2 din contract se stipulează faptul că toate construcţiile se vor efectua pe cheltuiala integrală a societăţii A. S.R.L., iar acesteia i s-a recunoscut dreptul de proprietate asupra construcţiilor prin emiterea autorizaţiei de construire.

Nu se poate considera că intabularea unui drept în cartea funciară, existenţa unei autorizaţii de construire, prin care se conferă un drept de superficie din partea unei instituţii sunt eronate şi că nu produc efecte, în condiţiile în care sunt întărite de clauzele contractului de participare.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

7.2. Prin recursul declarat, pârâta S.C. A. S.R.L. a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii, casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, formulând următoarele critici:

Obligaţia instanţei de motivare a hotărârii, consacrată de dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, precum şi raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Prin prisma motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a invocat motivarea insuficientă, incompletă şi străină de natura cauzei. În aprecierea recurentei-pârâte, curtea de apel a reţinut o altă situaţie juridică decât cea care se desprinde din actele aflate la dosarului cauzei, interpretând prevederile art. 7 din contract, fără a analiza că nu este incident cazul de încetare la termen a contractului de participaţiune.

A arătat recurenta-pârâtă că din cuprinsul contractului de participaţiune rezultă că îmbunătăţirile şi lucrările de construcţie se fac pe cheltuiala sa şi că, în caz de încetare a contractului înainte de termen, împărţirea averii aduse de pârâtă se va face conform regulilor de la partaj.

Printr-o altă critică, s-a susţinut că instanţa nu a analizat consecinţele notificării de denunţare unilaterală a contractului de participaţiune, raportat la decizia pronunţată în dosarul nr. x/2019.

Prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a susţinut că, aplicând greşit dispoziţiile legale, instanţa de apel a reţinut că regimul juridic al construcţiei este specific domeniului public, fără a ţine cont de interpretarea prevederilor art. 2 şi art. 14 din contractul de participaţiune.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

8. Apărările formulate în cauză

În cauză nu au fost formulate întâmpinări.

9. Procedura de filtrare a recursurilor

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor. Prin încheierea din 16 iunie 2022, completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată pentru soluţionare la 8 decembrie 2022, când instanţa a rămas în pronunţare asupra recursurilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, potrivit considerentelor expuse în continuare.

Prealabil examinării propriu-zise a motivelor de recurs, Înalta Curte are în vedere că obiectul litigiului pendinte, astfel cum a fost supus judecăţii prin elementele cererii introductive şi analizat de către instanţele de fond, îl reprezintă constatarea nulităţii absolute a actului de adjudecare emis la 28 martie 2013, în dosarul de executare nr. 262/2012 al BEJ B., prin care s-a procedat la vânzarea la licitaţie publică a imobilului – construcţie, apreciat ca fiind proprietatea debitoarei A. S.R.L., acesta fiind adjudecat de către creditorii C. şi D..

Luând în examinare recursul declarat de intervenienţii C. şi D., Înalta Curte reţine că susceptibilă de încadrare în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este critica referitoare la determinarea regimului juridic al construcţiei ce face obiectul actului de adjudecare a cărui nulitate este solicitată în prezentul litigiu.

Contrar opiniei recurenţilor-intervenienţi, instanţa de apel a determinat în mod corect regimul juridic aplicabil construcţiei, prin raportare la împrejurarea că aceasta este amplasată pe un teren proprietate publică – E., dispoziţiile legale incidente fiind aplicate în mod corespunzător.

Nu poate trece neobservat faptul că instanţa de apel a determinat, în principal, regimul juridic al construcţiei prin raportare la dispoziţiile legale, precum şi regimul juridic al terenului pe care s-a realizat construcţia, în condiţiile în care apartenenţa unui bun la proprietatea publică se determină potrivit dispoziţiilor art. 858 din C. civ., iar, în subsidiar, a arătat că nici clauzele contractului de asociere în participaţie nu pot fi interpretate în sensul că în patrimoniul pârâtei A. S.R.L. s-ar fi constituit un drept de superficie asupra construcţiei pieţei.

Dispoziţiile art. 858 din C. civ. stipulează că "Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege."

Astfel, criteriul de delimitare a dreptului de proprietate publică de dreptul de proprietate privată îl constituie obiectul, respectiv bunurile. Ori de câte ori un bun este, prin natura lui sau prin declaraţia legii, de uz sau de interes public, dreptul de proprietate care poartă asupra sa este drept de proprietate publică şi nu poate aparţine decât statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale.

Curtea de apel a constatat în mod just că acest criteriu constituţional şi legal – uzul sau interesul public – este fără îndoială îndeplinit în cazul unei pieţe agroalimentare, precum E., având în vedere că pieţele publice sunt incluse în enumerarea privind bunurile ce fac parte din domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor, prevăzută de pct. III din anexa Legii nr. 213/1998.

Sub aspectul protecţiei juridice, dreptul de proprietate publică se remarcă ca fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil, după cum rezultă din dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţia României şi art. 861 alin. (1) din C. civ.

Astfel, dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţia României stipulează că "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile.", iar dispoziţiile art. 861 alin. (1) din C. civ. prevăd expres că "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile."

Drept consecinţă a caracterului inalienabil, dreptul de proprietate este insesizabil, astfel că bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate sau dobândite prin niciun mijloc de drept privat, nici nu pot forma obiect al executării silite. Totodată, inalienabilitatea se referă nu numai la interdicţia înstrăinării şi dobândirii dreptului de proprietate publică în ansamblul său prin mijloace de drept privat, ci şi la interdicţia dezmembrării acestui drept.

Cât timp inalienabilitatea şi insesizabilitatea bunurilor din domeniul public sunt reguli constituţionale, acestea nu pot fi înfrânte prin dispoziţii din legi organice sau ordinare, cu atât mai puţin printr-un act de adjudecare emis în cadrul unei proceduri de executare silită, cum este cazul în litigiul pendinte.

În consecinţă, în acord cu instanţa de apel, Înalta Curte reţine că actul de adjudecare prin care dreptul de proprietate publică asupra construcţiei s-a transferat în patrimoniul recurenţilor-intervenienţi este nul absolut, întrucât încalcă principiul inalienabilităţii bunurilor din domeniul public.

În ceea ce priveşte critica prin care s-a susţinut aplicarea greşită a prevederilor art. 7 din contractul de participare, Înalta Curte reţine că instanţa de apel a înlăturat de la aplicare prevederile art. 14 din contract, fără a face vorbire de norma înscrisă la art. 7 din convenţia părţilor, concluzionând că pârâta A. S.R.L. nu a dobândit un drept de proprietate asupra construcţiei, ci doar un drept de folosinţă. Or, interpretarea clauzelor contractului de asociere în participaţie s-a subsumat producerii de efecte juridice, conform înţelegerii părţilor, însă în aplicarea dispoziţiilor generale care reglementează regimul proprietăţii publice.

Susţinerile referitoare la intabularea dreptului de superficie al pârâtei asupra terenului şi la menţiunile din autorizaţia de construire sunt lipsite de relevanţă juridică sub aspectul analizei clauzei de nulitate absolută a actului de adjudecare, raportat la considerentele precedente, prin care s-a demonstrat că dispoziţiile legale determină regimul juridic aplicabil construcţiei. În acest context, nu pot fi reţinute dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Luând în examinare recursul declarat de pârâta A. S.R.L., în succesiunea logică a chestiunilor de legalitate invocate, Înalta Curte are a examina motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea deciziei recurate, din perspectiva viciilor constând în lipsa motivării şi motivarea contradictorie ori străină de natura cauzei.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurenta-pârâtă a criticat omisiunea instanţei de apel de a analiza consecinţele notificării de denunţare unilaterală a contractului de asociere în participaţie, raportat la hotărârea pronunţată în dosarul nr. x/2019.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte are în vedere natura extraordinară a căii de atac a recursului, în care se exercită exclusiv un control de legalitate cu privire la o hotărâre necesar a nu fi afectată de viciul nemotivării.

Motivarea hotărârii judecătoreşti este supusă atât exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cât şi principiilor jurisprudenţiale dezvoltate pe marginea dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi, ca atare, trebuie să fie clară, precisă şi necontradictorie, fiind de esenţa hotărârii, înlăturând arbitrariul şi făcând posibil controlul judiciar.

Înţeleasă ca un silogism judiciar de natură a explica şi fundamenta hotărârea pronunţată, motivarea nu poate, însă, avea semnificaţia unui răspuns exhaustiv la toate argumentele părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere/critică din calea de atac, fiind unanim recunoscut aspectul potrivit cu care motivarea unei hotărâri judecătoreşti nu este o problemă de volum, ci una de conţinut, de substanţă. Ca atare, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, potenţiala lipsă a unui răspuns al instanţei la fiecare argument al părţilor nu echivalează cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În cauză, curtea de apel era ţinută a verifica, potrivit art. 479 C. proc. civ., în limitele cererii de apel, stabilirea situaţiei de fapt şi aplicarea legii de către prima instanţă şi, în consecinţă, a realiza un examen propriu al criticilor apelantului-reclamant şi al apărărilor intimaţilor-intervenienţi C. şi D., având în vedere că intimata-pârâta A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare la cererea de apel.

Totodată, se constată că instanţa de apel nu a fost învestită, prin motivele de apel sau prin întâmpinare, să analizeze în mod punctual consecinţele notificării de denunţare unilaterală a contractului de asociere în participaţie, raportat la hotărârea pronunţată în dosarul nr. x/2019.

Criticile sunt nefondate, decizia recurată fiind lămuritoare sub aspectul dezlegării regimului juridic specific construcţiei edificate de recurenta-pârâtă, curtea de apel expunând în mod amplu raţionamentul juridic care demonstrează că actul de adjudecare este afectat de nulitate absolută.

Astfel, invalidând raţionamentul juridic al primei instanţe, care a respins acţiunea, curtea de apel a reţinut că pentru soluţionarea litigiului este esenţială stabilirea regimului juridic al terenului pe care s-a edificat construcţia, în condiţiile în care motivul de nulitate invocat vizează încălcarea caracterului inalienabil şi insesizabil al dreptului de proprietate publică.

S-a constatat de către instanţa de apel că terenul pe care s-a edificat construcţia, cunoscută sub denumirea E., obiect al actului de adjudecare, se află în domeniul public al municipiului Bucureşti şi nu poate fi afectat de un drept de superficie, în condiţiile în care dreptul de proprietate publică nu poate fi dezmembrat. Drept consecinţă, s-a reţinut că imobilul – construcţie nu poate fi considerat proprietatea privată a societăţii A. S.R.L., deoarece aparţine, la rândul său, domeniului public.

Acest raţionament a condus instanţa de apel la concluzia corectă şi deplin argumentată că actul de adjudecare a construcţiei este nul absolut pentru încălcarea regimului juridic specific proprietăţii publice.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte are a observa că, în baza unui raţionament juridic corect, logic şi convingător, iar nicidecum afectat de motivarea contradictorie şi, cu atât mai puţin, de argumentaţia străină de natura pricinii, instanţa de apel a reţinut, totodată, în examinarea clauzelor contractului de asociere în participaţie, că A. S.R.L. a derivat din acest contract doar un drept de folosinţă specific asupra construcţiei pieţei, nicidecum un drept de proprietate.

De asemenea, instanţa de apel a arătat că prevederile art. 14 din contract fac trimitere la regulile partajului doar în ceea ce priveşte soarta asocierii în sine şi nu pot fi interpretate ca fiind de natură a conferi societăţii asociate un drept de proprietate privată asupra construcţiei edificate pe terenul proprietate publică.

Critica prin care s-a invocat că instanţa de apel a reţinut o altă situaţie juridică decât cea care rezultă din actele aflate la dosarul cauzei nu poate fi analizată de instanţa de recurs. În realitate, substanţa nemulţumirilor recurentei se constituie din aspecte care ţin de împrejurările de fapt, iar prin critica formulată se tinde la reaprecierea clauzelor contractuale prin prisma unei alte situaţii de fapt, aspecte aflate în sfera controlului de temeinicie, incompatibile aşadar cu scopul recursului reglementat de art. 483 alin. (3) C. proc. civ., anume verificarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Nefondate sunt şi criticile circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din perspectiva acestui motiv de casare, recurenta-pârâtă a susţinut că, aplicând greşit dispoziţiile legale, instanţa de apel a reţinut că regimul juridic al construcţiei este specific domeniului public, fără a ţine cont de interpretarea prevederilor art. 2 şi art. 14 din contractul de asociere în participaţie.

Înalta Curte reţine că nu sunt întrunite cerinţele motivului de casare pentru considerentele deja arătate în analiza recursului declarat de intervenienţii C. şi D., în condiţiile în care se deduc analizei aceleaşi critici cu privire la determinarea regimului juridic aplicabil construcţiei.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu respectarea prevederilor legale, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, va respinge recursurile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate, recursurile declarate de pârâta S.C. A. S.R.L. şi de intervenienţii C. şi D. împotriva deciziei civile nr. 1787 A din 11 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 decembrie 2022.