Statute of limitations for state liability in property restitution: objective accrual of limitation period irrespective of subsequent audit findings or formal notice of overvaluation

Şedinţa publică din data de 28 septembrie 2023

Deliberând, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă în data de 02.09.2021, sub nr. x/2021, reclamanţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi Ministerul Finanţelor au solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 324.282 RON reprezentând diferenţa dintre valoarea de 563.960 RON - preţul imobilului stabilit prin Raportul de evaluare nr. x/08.05.2009 de expertul evaluator A. S.R.L. şi valoarea de 239.678 RON - stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului situat în Cluj-Napoca, B-dul x nr. 106, judeţul Cluj, compus din terenul intravilan de 260 m.p. şi construcţia de 269 m.p., actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii efective, la care se adaugă dobânda legală calculată de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 2011/21.12.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea formulată de reclamanţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi Ministerul Finanţelor, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca prescrisă.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia nr. 1787A din data de 25 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IV-a civilă a respins apelul formulat de apelanţii-reclamanţi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi Ministerul Finanţelor împotriva sentinţei civile nr. 2011/21.12.2021 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti au declarat recurs reclamanţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi Ministerul Finanţelor, prin care solicită admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare curţii de apel.

În susţinerea căii de atac formulate, recurenţii arată că decizia atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, precum şi de art. 2528 C. civ., instanţa reţinând în mod greşit, că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie este cel de la data emiterii titlului de despăgubire pe numele beneficiarului/lor.

Recurenţii susţin că aceţtia nu aveau cum să cunoască despre existenţa unei eventuale fapte ilicite şi a unui eventual prejudiciu, cât timp procedura administrativă de evaluare s-a desfăşurat exclusiv în faţa Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Instanţa de control judiciar nu a ţinut cont de prevederile Hotărârilor de Guvern nr. 361/2005 şi nr. 387/2007, respectiv la Hotărârea de Guvern nr. 572/2013, acte normative ce demonstrează că Ministerul Finanţelor nu avea pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului ce se urmăreşte a fi recuperat prin acţiunea introductivă.

Legea nr. 247/2005 nu dădea posibilitatea Ministerului Finanţelor să verifice legalitatea cuantumului despăgubirii conţinute în decizia validată de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi înaintată pentru plată. Altfel spus, aspectele legale de evaluare şi eventual reevaluare, făceau obiectul unor proceduri care se desfăşurau exclusiv în faţa ANRP, neputând fi influenţate, verificate sau contestate de Ministerul Finanţelor.

Invocă, astfel, recurenţii că aceştia nu aveau pârghiile legale necesare pentru a verifica şi pentru a stabili existenţa prejudiciului. Plata propriu zisă a sumelor din deciziile emise de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor nu presupune că plătitorul cunoştea sau că ar fi trebuit să cunoască existenţa supraevaluării, cum greşit a reţinut instanţa de apel.

Concluzionând, arată că aceştia se aflau în imposibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de 19.01.2021, data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x/18.01.2021 emisă de autoritatea pârâtă prin care ar fi fost înştiinţaţi despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

În data de 10 februarie 2023, pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca inadmisibil, motivat de faptul că recurenţii s-ar folosi de un argument deja statuat în mod definitiv prin pronunţarea deciziei nr. 862A/31.05.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, în dosarul nr. x/2021.

Întâmpinarea fost comunicată recurenţilor, care nu au formulat răspuns la întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Procedând la examinarea recursului, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Acţiunea ce face obiectul prezentului dosar are ca obiect obligarea pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor la plata sumei de 324.282 RON, reprezentând diferenţa dintre dintre valoarea stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului situat în Cluj-Napoca, Bd. x, jud. Cluj, compus din teren intravilan în suprafaţă de 260 mp şi construcţia de 269 mp, şi valoarea de 563.960 RON reprezentând preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x/08.05.2009, actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlurilor de conversie şi până la data plăţii efective, precum şi la plata dobânzii legale aferente.

În justificarea demersului, reclamanţii au invocat Decizia nr. 10/10.10.2013 emisă de Curtea de Conturi a României, care, în urma raportului de control nr. x/26.04.2013 efectuat la Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în perioada 01.01.2007-31.12.2011, a constatat o serie de nereguli relativ la nerespectarea cerinţelor standardelor internaţionale de evaluare cu privire la estimarea valorii de piaţă a proprietăţilor imobiliare supuse evaluării şi a stabilit în sarcina preşedintelui pârâtei verificarea tuturor rapoartelor de evaluare care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în perioada 2009-2011, luarea măsurilor de expertizare şi reevaluare a imobilelor ce fac obiectul rapoartelor de evaluare care nu respectă cerinţele impuse şi care au o valoare mai mare de 500.000 RON. Totodată, s-a stabilit în sarcina entităţii auditate obligaţia de determinare a întinderii prejudiciului cauzat bugetului de stat prin plata unor despăgubiri supraevaluate şi întreprinderea de măsuri legale în vederea recuperării acestuia.

Se reţine că legalitatea şi temeinicia Deciziei nr. 10/10.10.2013 emisă de Curtea de Conturi a României a fost verificată în justiţie, cu consecinţa menţinerii ei prin sentinţa civilă nr. 2767/17.10.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, definitivă prin nerecurare.

Temeiul juridic invocat de reclamanţi a fost reprezentat de prevederile art. 998-999 şi art. 1000 alin. (3) din C. civ. de la 1864, precum şi cele ale art. 103 din Legea nr. 71/2011, în speţă, răspunderea pentru fapta ilicită cauzatoare de prejudicii fiind guvernată de legea în vigoare la momentul săvârşirii ei.

Fapta ilicită a fost indicată ca fiind întocmirea raportului de evaluare de către experţi autorizaţi în calitate de prepuşi ai pârâtei, cât şi omologarea de către pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a raportului de evaluare nr. x/08.05.2009, aspect ce a condus la emiterea deciziei nr. 5824/23.07.2009 de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Prejudiciul a fost argumentat din perspectiva diferenţei semnificative între evaluarea întocmită de către expert evaluator A. S.R.L. şi valoarea stabilită de către expert evaluator S.C. B. S.R.L. în data de 01.10.2020.

Instanţa de apel, aplicând principiul general al curgerii termenului de prescripţie, reglementat de art. 8 din Decretul nr. 167/1958, a reţinut că momentul obiectiv al curgerii termenului de prescripţie este momentul emiterii Deciziei de despăgubire nr. 5824/23.07.2009, sau cel mai târziu momentul la care a fost emis titlul de conversie nr. 2996/11.08.2011.

Recurenţii-reclamanţi au criticat acest raţionament, invocând că era în imposibilitate de a cunoaşte paguba la momentul indicat de instanţa de apel, arătând că nu putea cunoaşte prejudiciul mai devreme de 19.01.2021, data înregistrării în evidenţele acestora a adresei nr. x/18.01.2021 emisă de pârâtă, prin care au fost încunoştinţaţi despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestora, a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

Critica este nefondată, în condiţiile în care, cu privire la momentul de la care prescripţia extinctivă începe să curgă, dispoziţiile art. 8 din Decretul nr. 167/1958 stabilesc două momente alternative de la care prescripţia poate începe să curgă, şi anume, pe de o parte, un moment subiectiv, cel al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea, iar pe de altă parte, un moment obiectiv, cel al datei la care păgubitul trebuia (putea şi trebuia) să cunoască aceleaşi elemente.

Nu poate fi primită susţinerea recurenţilor cu privire la incidenţa în cauză a momentului subiectiv ca punct de început al prescripţiei dreptului material la acţiune, şi anume data înregistrării adresei nr. x/18.01.2021, având în vedere că aceştia trebuiau, având posibilitatea efectivă, să cunoască existenţa faptei şi a prejudiciului de la data emiterii deciziei de despăgubire pe numele beneficiarilor, întrucât titlul de conversie emis în baza acesteia a fost comunicat şi Fondului Proprietatea unde statul deţinea, la acel moment, calitatea de acţionar unic, conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 247/2005.

Astfel, instanţa de apel a apreciat judicios că, de la momentul emiterii deciziei de despăgubire, reclamanţii puteau să cunoască paguba ce va urma a fi produsă bugetului de stat şi persoana răspunzătoare de producerea acesteia.

În ce priveşte întinderea pagubei, aceasta este o chestiune de probaţiune şi de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive.

De asemenea, nu poate fi primită critica recurenţilor potrivit căreia nu puteau şti că există o pagubă înainte de verificarea rapoartelor de evaluare în urma controlului Curţii de Conturi.

În această privinţă, instanţa de apel în mod corect a soluţionat excepţia prescripţiei extinctive, cu referire la considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, incidentă în cauza dedusă judecăţii, chiar dacă obiectul pricinii este altul, de vreme ce există identitate de raţiune în ceea ce priveşte modul de calcul al termenului de prescripţie, atunci când se pune problema emiterii unui raport al Curţii de Conturi şi a efectelor unui astfel de raport.

Astfel, prin această decizie, aplicabilă mutatis mutandis în prezenta cauză, instanţa supremă a tranşat problema de drept referitoare la momentul de început al termenului de prescripţie pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a salariaţilor faţă de angajator, statuările din cuprinsul acestei decizii fiind obligatorii pentru instanţele de judecată, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ., începând cu momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial, respectiv 24 octombrie 2019.

Prin decizia anterior menţionată, ale cărei considerente sunt valabile şi în prezenta cauză, s-a reţinut că, sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi comunicată de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, deoarece controlul efectuat constată doar abaterile sau neregularităţile cu privire la aplicarea legii, ce au generat paguba, în baza datelor puse la dispoziţie de către instituţia supusă controlului, iar paguba constatată, preexistentă raportului Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, cu atât mai mult cu cât raportul a fost efectuat în baza actelor aflate în posesia entităţii controlate.

Instanţa supremă a statuat, la paragraful 60 din considerentele deciziei, că izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

S-a mai reţinut în considerentele deciziei, la paragrafele 61-62, că nu există nicio dispoziţie legală care să dispună explicit că actul de control al Curţii de Conturi reprezintă punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive, respectiv că acest act nu poate reprezenta nici măcar un act de întrerupere a cursului prescripţiei extinctive, iar a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi neaplicarea dispoziţiilor legale (paragraful 64).

Aşadar, s-a statuat că, în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, se aplică dreptul comun, fie că este vorba de prevederile art. 8 din Decretul nr. 167/1958, fie că este vorba de dispoziţiile art. 2528 din noul C. civ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu prezintă relevanţă, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, data comunicării adresei nr. x/2021, recurenţii ignorând că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri, opunându-i-se culpa prezumată a victimei, care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Susţinerile reclamanţilor în sensul că nici Statul Român şi nici Ministerul Finanţelor nu au avut atribuţii în procesul de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv care nu au putut fi restituite în natură sau că Statul Român nu a fost parte în procedura administrativă, finalizată cu emiterea deciziei de despăgubire, sunt nefondate, din moment ce Statul Român a reglementat procedura acordării măsurilor compensatorii pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, având obligaţia să urmărească derularea acesteia şi să controleze instituţiile pe care chiar reclamantul le-a stabilit pentru implementarea procedurii menţionate. Cu alte cuvinte, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este o instituţie înfiinţată chiar de stat, pentru a se ocupa de procesul acordării măsurilor compensatorii pentru imobilele preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist. Prin urmare, Statul Român nu se poate disocia de instituţiile sale.

În egală măsură, statul (compus din totalitatea autorităţilor şi instituţiilor publice) nu poate pretinde că nu a avut atribuţii să controleze o instituţie înfiinţată special chiar de acesta, neputând susţine că nu are cunoştinţă despre ce a făcut sau trebuia să facă el însuşi.

Nefondată este si critica recurenţilor că, faţă de prevederile art. 37 din Decretul nr. 31/1954, nu se poate transfera Statului Român răspunderea pentru producerea prejudiciului pentru fapte ce aparţin instituţiilor acestuia.

Sub acest aspect, se reţine că statul este reprezentat, în procedura administrativă de restituire, de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, că îşi exercită drepturile şi obligaţiile prin instituţii şi autorităţi publice cărora le deleagă o parte din atribuţiile sale, iar în temeiul acestui raport, instituţia sau autoritatea publică respectivă are obligaţia de a acţiona în reprezentarea statului pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile sale.

Astfel, trebuie avut în vedere că stabilirea despăgubirilor în cadrul normativ existent la momentul emiterii titlurilor de despăgubire (Legea nr. 247/2005 – Titlul VII) se realiza prin decizie a Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, din a cărei componenţă făceau parte preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice (art. 13 alin. (1).

De asemenea, titlurile de despăgubiri astfel emise, în numele şi pe seama Statului Român, încorporau drepturile de creanţă împotriva statului şi erau valorificate prin conversia lor în acţiuni la Fondul Proprietatea (art. 3 lit. a). Acest Fond a funcţionat sub forma unei societăţi de investiţii, deţinută iniţial în întregime de Statul Român, în calitate de acţionar unic, până la transmiterea acţiunilor din proprietatea statului către persoanele fizice despăgubite (art. 7 Titlul VII).

În privinţa Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, aceasta este tot o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005 ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută, ca atare, până la adoptarea H.G. nr. 572/30.07.2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Prin urmare, nu este vorba despre fapte aparţinând unor instituţii publice, iar nu statului, cum greşit afirmă recurenţii, ci de fapte săvârşite de către instituţiile statului, în exercitarea unor atribuţii ce le revin prin delegare şi de ale căror consecinţe statul răspunde.

Ca atare, faţă de atribuţiile ce reveneau deopotrivă recurenţilor şi pârâtei în procesul de evaluare şi de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte în raport cu reclamanţii, existentă la data săvârşirii faptei ilicite imputate (întocmirea raportului de evaluare şi, respectiv, omologarea acestuia prin emiterea deciziei de despăgubiri), rezultă că recurenţii-reclamanţi aveau toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, încă din momentul producerii ilicitului afirmat.

Astfel fiind, Statul, prin Ministerul Finanţelor, putea şi trebuia să acţioneze pentru recuperarea pagubei încă de la data săvârşirii faptei ilicite reclamate, care marchează şi momentul de început al curgerii prescripţiei extinctive, înăuntrul unui termen de 3 ani.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-i îndreptăţeşte pe recurenţi să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv (data la care, în 2021, debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă) întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în speţă este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurenţii că au cunoscut toate elementele care i-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-pârâtă, prin întâmpinare, în şedinţa publică de astăzi, 28 septembrie 2023, Înalta Curte a calificat-o ca fiind o apărare de fond, urmând să aprecieze cu privire la temeinicia acesteia, din această perspectivă.

Se constată că, într-adevăr, prin decizia nr. 862A/31.05.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, pronunţată în dosarul nr. x/2021, a fost invocată aceeaşi problematică ca cea invocată şi prin motivele prezentului recurs.

Prin urmare, reţine că această apărare este fondată, însă că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, prin efectul negativ, care să împiedice judecarea prezentei cauze, neexistând identitate de părţi, obiect şi cauză.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs invocate sunt nefondate în ansamblul lor, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi Ministerul Finanţelor împotriva deciziei nr. 1787A din 25 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă în dosarul nr. x/2021.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.