Appeal against nullity reframing of restitution award revocation fails as exclusive special remedy barred relitigation

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

După deliberare, asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Neamţ – secţia I civilă şi de contencios administrativ, în data de 13 mai 2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Roman, prin primar şi Primarul Municipiului Roman, constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări. Totodată, a solicitat obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 1, art. 3, art. 25, art. 26 şi urm. din Legea nr. 10/2001, art. 1, art. 2, art. 16 si urm. din Legea nr. 165/2013.

2. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 1199/2021 din 17 noiembrie 2021, pronunţată de Tribunalul Neamţ – secţia I civilă şi de contencios administrativ, a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Roman, prin primar, în ceea ce priveşte cererea având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017, invocată de pârâţi.

A respins cererea având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Roman, prin primar, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.

A admis excepţia inadmisibilităţii cererii având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017, invocată din oficiu.

A respins cererea având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Primarul Municipiului Roman, ca inadmisibilă.

A respins cererea având ca obiect obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 şi a Dispoziţiei de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu Municipiul Roman, prin primar, ca nefondată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia nr. 780/2022 din 26 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – secţia I civilă, a fost respins, ca nefondat, apelul civil formulat de apelantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1199/17.11.2021, pronunţată de Tribunalul Neamţ – secţia I civilă în dosarul nr. x/2021, în contradictoriu cu intimatul-pârât Municipiul Roman, prin primar şi Primarul Municipiului Roman.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamantul A., cale de atac cu a cărei soluţionare a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia I civilă.

În cuprinsul cererii de recurs, după prezentarea situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi a sentinţei primei instanţe, pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ. şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei iniţial învestite.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a invocat încălcarea, de către instanţele de fond, a principiului disponibilităţii prin schimbarea cauzei acţiunii deduse judecăţii.

Prin cererea de chemare în judecată a solicitat constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări, în temeiul art. 1247 - 1249 C. civ., norme de drept comun în materia nulităţii absolute.

Or, în aceste condiţii, cererea nu poate fi calificată drept o contestaţie îndreptată împotriva unei decizii de respingere a notificării, întemeiată pe dispoziţiile 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci este o acţiune de drept comun în constatarea nulităţii unui act juridic civil.

Dispoziţia prin care primarul soluţionează notificări în procedura Legii nr. 10/2001 este un act juridic cu caracter civil, date fiind consecinţele create în planul relaţiilor patrimoniale, aşa cum s-a reţinut de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Decizia nr. 9/2006 pronunţată în recurs în interesul legii.

Astfel, Dispoziţia ce face obiectul prezentei acţiuni, nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 a fost emisă de Primarul Municipiului Roman în temeiul art. 68 şi art. 115 din Legea nr. 215/2001, fiind practic un act administrativ lovit de nulitate absolută.

Recurentul a susţinut că, aşa cum a arătat prin cererea introductivă, cât şi prin precizările făcute în faţa primei instanţe, nulitatea Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 nu se poate face decât prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 10/2001, respectiv dacă primarul putea reveni asupra unei dispoziţii de acordare de despăgubiri, neatacată de către Instituţia Prefectului, ce a devenit irevocabilă, respectiv dacă primarul avea competenţe legale de emitere a acestei dispoziţii.

În aceste condiţii, recurentul a arătat că a se susţine că împotriva Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 nu este deschisă calea acţiunii în nulitate de drept comun înseamnă a nega însăşi natura juridică a actului, făcând referire la practica judiciară în materie.

În ceea ce priveşte cauza juridică, recurentul a arătat că cererea sa a fost întemeiată pe abuzul de drept al Primarului Municipiului Roman, care prin emiterea dispoziţiei de revocare a dispoziţiei iniţiale a uzitat norme din Legea nr. 215/2001 pentru denaturarea celor prevăzute de Legea nr. 10/2001.

La primul termen de judecată, prima instanţă a invocat, din oficiu, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, motivat de faptul că Dispoziţia nr. 843/28.07.2017 poate fi atacată doar cu contestaţie formulată în termen de 30 de zile în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, cale de atac de care a uzat reclamantul, soluţionată prin sentinţa civilă nr. 2766/19.12.2017, pronunţată de Tribunalul Neamţ în dosarul nr. x/2017.

Totodată, prima instanţă a reţinut că atât timp cât art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 reglementează calea de atac împotriva dispoziţiei Primarului, calea de atac folosită de reclamant, prin promovarea acţiunii deduse judecăţii, întemeiate pe dispoziţiile art. 1246-1249 C. civ., eludează prevederile legale speciale exprese şi reanalizează motivele care au fost invocate şi verificate deja de către o instanţă.

Or, acest raţionament greşit a fost reţinut şi de către instanţa de apel, care a apreciat că, întrucât legea prevede o cale specială prin intermediul căreia poate fi contestată dispoziţia primarului emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamantul nu poate uza de acţiunea de drept comun în constatarea nulităţii absolute a actului juridic civil, pentru a contesta valabilitatea acestuia.

Recurentul a susţinut că dispoziţia contestată nu a fost emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, ci în temeiul art. 68 şi art. 155 din Legea nr. 215/2001, dispoziţii străine competenţelor primarului în procedura de aplicare a Legii nr. 10/2001.

Sub un alt aspect, recurentul a susţinut că prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesual pasive a Municipiului Roman, prin primar, în calitate de unitate deţinătoare, practic sunt denaturate dispoziţiile Legii nr. 10/2001, unde calitatea procesuală pasivă o poate avea doar unitatea deţinătoare. Astfel, se confirmă faptul că Dispoziţia Primarului nr. 843/29.07.2017 a fost emisă cu încălcarea normelor legale prevăzute de Legea nr. 10/2001, norme care conferă atribuţiuni doar unităţii deţinătoare, prin primar, nicidecum primarului ca reprezentant al puterii administraţiei publice locale.

Printr-o altă critică, recurentul a arătat că prima instanţă a reţinut că reclamantul a uzat de calea contestaţiei formulate în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, aspect reţinut şi de instanţa de apel.

Într-adevăr, prin sentinţa civilă nr. 2766/19.12.2017, pronunţată de Tribunalul Neamţ, în dosarul nr. x/2017, a fost respinsă contestaţia întemeiată pe dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 împotriva Dispoziţiei nr. 843/28.07.2017, însă obiectul şi cauza prezentului dosar sunt diferite.

Obiectul dosarului nr. x/2017 a fost reprezentat de o contestaţie împotriva Dispoziţiei Primarului nr. 843/28.07.2017, care, de fapt, era inadmisibilă, deoarece actul atacat nu a fost emis legal în baza dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, fiind lovit de nulitate, singura acţiune admisibilă fiind acţiunea în constatarea nulităţii absolute a acestei dispoziţii.

Cauza respectivului dosar a fost reprezentată de dispoziţiile Legii nr. 10/2001, iar temeiul juridic al prezentei acţiuni îl reprezintă constatarea nulităţii absolute pe calea dreptului comun, respectiv dispoziţiile art. 1247-1249 C. civ.

Prin urmare, în mod greşit au apreciat instanţele de fond că promovarea prezentei acţiuni întemeiate de dispoziţiile dreptului comun reprezintă o încercare de eludare a prevederilor legale speciale exprese şi de reanalizare a motivelor deja invocate şi analizate de instanţă. Aceasta întrucât dispoziţia contestată poate fi atacată, în opinia recurentului, doar pe calea dreptului comun, printr-o acţiune în constatarea nulităţii absolute, iar nu în baza legii speciale, fiind vorba despre un act pentru care legea specială nu prevede nicio posibilitate de emitere a acestuia.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut că, în mod greşit, instanţele de fond au stabilit că în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, cu nesocotirea temeiului juridic indicat de reclamant, respectiv art. 1246-1249 C. civ.

În continuare, a prezentat aspecte cu privire la nelegalitatea Dispoziţiei nr. 843/28.08.2017 de revocare a Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017, făcând referire la practica judiciară în materie, la Decizia RIL nr. 33/2008, precum şi la Decizia nr. 22/12.04.2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Astfel, recurentul a opinat că dispoziţia de revocare a fost emisă prin fraudarea legii, prin adăugarea de norme juridice străine procedurii Legii nr. 10/2001, singura acţiune posibilă fiind constatarea nulităţii absolute, întemeiată pe dreptul comun, în temeiul art. 1249 alin. (1) C. civ.

În mod greşit, instanţele de fond au reţinut că reclamantul avea la dispoziţie calea contestaţiei prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, deoarece actul atacat nu a fost emis în temeiul acestei legi speciale.

Conform art. 1247 alin. (1) C. civ., nulitatea absolută este incidentă atunci când actul juridic este încheiat cu încălcarea unei dispoziţii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, acţiunea în constatarea nulităţii absolute fiind imprescriptibilă, conform art. 1249 alin. (1) C. civ.

Primarul Municipiului Roman şi-a întemeiat Dispoziţia nr. 843/28.07.2017 pentru revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări pe dispoziţiile art. 68 şi art. 155 din Legea nr. 215/2001, dispoziţii străine competenţelor primarului în procedura de aplicare a Legii nr. 10/2001.

Emiterea dispoziţiei de revocare nu mai era posibilă de vreme ce emitentul soluţionase deja notificarea nr. x/2001 prin Dispoziţia nr. 748/2017, dezînvestindu-se astfel, cu consecinţa epuizării complete a primei faze administrative reglementate de legislaţia reparatorie, fază care se desfăşoară în faţa unităţii deţinătoare, nemaiexistând posibilitatea legală pentru pârâţi să revină asupra modului de soluţionare anterior şi să emită o a doua dispoziţie asupra aceleiaşi notificări.

Dispoziţia de revocare este un act emis prin fraudă la lege, întemeiată pe dispoziţiile art. 68 şi art. 115 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, norme de drept străine procedurii instituite de legiuitor prin Legea nr. 10/2001.

Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 nu a fost contestată, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, de părţi sau de prefect în cadrul controlului de legalitate, conform Legii nr. 554/2004, sens în care a devenit definitivă şi a conferit reclamantului o "speranţă legitimă", în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, constând în dreptul de creanţă cu privire la imobilul imposibil de restituit în natură, urmând a se determina numai cuantumul despăgubirilor şi modalitatea de plată de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor.

Recurentul a arătat că din perspectiva legislaţiei speciale, nicăieri în Legea nr. 10/2001, Legea nr. 247/2005 sau Legea nr. 165/2013, nu este prevăzut dreptul unităţii deţinătoare, care a soluţionat notificarea prin emiterea unei dispoziţii/decizii conform art. 25 şi art. 26 din Legea nr. 10/2001, să mai ia în discuţie încă o dată aceeaşi notificare, să "redeschidă" dosarul administrativ deja soluţionat sau să "retracteze" dispoziţia/decizia deja emisă.

În aceste condiţii, nulitatea absolută este incidentă când actul juridic este încheiat cu încălcarea unei dispoziţii legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, Dispoziţia nr. 843/2017 fiind lovită de nulitate absolută conform principiului quod nullum est, nullum producit effectum, acţiunea în constatarea nulităţii absolute fiind imprescriptibilă, conform art. 1249 alin. (1) C. civ.

Drept urmare, prezenta acţiune în constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 843/2017 este singura acţiune admisibilă, împotriva actului atacat neputându-se formula contestaţie în temeiul art. 26 din Legea nr. 10/2001, întrucât actul nu a fost emis în baza Legii nr. 10/2001.

Potrivit art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate imobiliară. Prin urmare, constituind un act civil ce dă naştere unui drept subiectiv ocrotit de lege, ulterior comunicării, decizia de restituire emisă în baza Legii nr. 10/2001 nu mai poate fi revocată de organul emitent, legiuitorul impunând o veritabilă excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative.

Prin urmare, recurentul a considerat că singura acţiune pentru restabilirea ordinii sociale şi respectarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a emiterii Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 pentru acordarea de despăgubiri pentru bunurile ce au aparţinut familiei reclamantului, este acţiunea în constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 care a revocat Dispoziţia nr. 748/29.06.2017.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susţinut că decizia recurată conţine motive contradictorii.

Prin admiterea lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Roman, în calitate de unitate deţinătoare, instanţa de fond, practic, a constatat că Primarul Municipiului Roman, prin emiterea Dispoziţiei nr. 843/28.07.2017, nu a acţionat în calitate de reprezentat al unităţii deţinătoare, ci ca reprezentant al administraţiei publice locale, sens în care a reconfirmat nelegalitatea Primarului de a emite un act juridic civil cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 10/2001.

Prin sentinţa primei instanţei s-a acordat Primarului Municipiului Roman atribuţiuni străine de dispoziţiile Legii nr. 10/2001, ajungându-se la o situaţie inadmisibilă faţă de normele legii speciale, primarul putând să revoce, de la sine putere, dispoziţii emise de unitatea deţinătoare în baza Legii nr. 10/2001.

În prezenta cauză, calitate procesuală pasivă poate avea doar Municipiul Roman, prin primar, în calitate de unitate deţinătoare a imobilului notificat, calitate procesuală stabilită expres de legiuitor prin dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.

Sub al doilea aspect, recurentul a arătat că, prin acţiunea introductivă, a solicitat obligarea Municipiului Roman, în calitate de unitate deţinătoare, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare.

Notificarea nr. x/2001 înregistrată la Primăria Municipiului Roman sub nr. x/05.07.2011, a fost soluţionată prin Dispoziţia nr. 748/29.06.2017, care nu a fost anulată prin vreo hotărâre judecătorească, motiv pentru care nu mai putea fi revocată în procedura Legii nr. 10/2001.

Prima instanţă a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ către Comisia Naţională de Compensare a Imobilelor, având în vedere respingerea, ca inadmisibilă, a cererii privind constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/2017, fără a se fi acordat cuvântul în dezbateri pe acest capăt de cerere.

Concluzionând, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi a sentinţei primei instanţe, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare instanţei iniţial învestite.

5. Apărările formulate în cauză

În data de 9 ianuarie 2023, intimaţii-pârâţi au depus întâmpinare, prin care au invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 coroborat cu art. 457 C. proc. civ., iar în subsidiar, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În dezvoltarea excepţiei inadmisibilităţii recursului, intimaţii au arătat că raportat la cererea cu care reclamantul a învestit instanţa, respectiv o contestaţie formulată împotriva unui act emis în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, sunt incidente dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, potrivit cu care "decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competenţa curţii de apel".

Au mai arătat că, potrivit dispoziţiilor tranzitorii ale art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., atunci când prin lege specială se prevede că hotărârea judecătorească pronunţată de prima instanţă este "supusă recursului" sau că poate fi "atacată cu recurs", aceasta va fi suspusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară.

Raportat la aceste dispoziţii legale, intimaţii au arătat că reclamantul avea deschisă numai calea de atac ordinară a apelului, aceasta fiind exercitată împotriva hotărârii pronunţate în primă instanţă de Tribunalul Neamţ şi soluţionată prin decizia nr. 780/2022 a Curţii de Apel Bacău.

Pe fondul cauzei, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în mod corect au reţinut instanţele de fond că, în prezentului litigiu, printr-un artificiu juridic, reclamantul încearcă să învestească instanţa cu un nou control de legalitate asupra Dispoziţiei nr. 843/2017, pe de-o parte formulând contestaţia în nume personal, iar pe de altă parte, invocând nulitatea absolută a acesteia, eludând dispoziţiile legale care reglementează procedura atacării dispoziţiilor de soluţionare a notificărilor formulate în temeiul legii nr. 10/2001.

În data de 16 ianuarie 2023, recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi, din perspectiva legalităţii căii de atac, Înalta Curte urmează a o respinge pentru considerentele ce succed:

Potrivit art. 483 alin. (2) C. proc. civ.: "Nu sunt supuse recursului hotărârile pronunţate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a)-j3), în cele privind navigaţia civilă şi activitatea în porturi, conflictele de muncă şi de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile pronunţate în materia protecţiei consumatorilor, a asigurărilor, precum şi în cele ce decurg din aplicarea Legii nr. 77/2016 privind darea în plată a unor bunuri imobile în vederea stingerii obligaţiilor asumate prin credite. De asemenea nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanţele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanţă sunt supuse numai apelului".

Prin prezentul demers judiciar, recurentul-reclamant a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Roman, prin primar şi Primarul Municipiului Roman, constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări. Totodată, a solicitat obligarea Municipiului Roman, prin Primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare.

În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile art. 1, art. 3, art. 25, art. 26 şi urm. din Legea nr. 10/2001, art. 1, art. 2, art. 16 si urm. din Legea nr. 165/2013.

Potrivit încheierii din 3 noiembrie 2021, pronunţată de Tribunalul Neamţ – secţia I civilă şi de contencios administrativ, în dosarul nr. x/2021, reclamantul a precizat că temeiul de drept al cererii de chemare în judecată ce are ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 843/2017 este reprezentat de prevederile art. 1247-1249 C. civ., iar la întrebarea instanţei dacă înţelege să invoce dispoziţiile Legii nr. 10/2001 pentru a atrage competenţa tribunalului, reprezentantul convenţional al reclamantului a arătat că actul juridic atacat pentru constatarea nulităţii absolute trebuie raportat la Legea nr. 10/2001.

În acest context, cum cererea formulată de reclamant este o acţiune în constatarea nulităţii actului juridic formulată pe calea dreptului comun, în speţă este aplicabil art. 483 alin. (1) C. proc. civ., nefiind incidente excepţiile de la această regulă stabilite prin alin. (2) al aceluiaşi articol.

În raport cu cele arătate şi cu dispoziţiile art. 97 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., se constată că decizia civilă recurată este supusă căii extraordinare de atac a recursului.

Totodată, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Conform principiului legalităţii o hotărâre judecătorească nu poate fi atacată pe alte căi decât cele expres prevăzute de lege sau, cu alte cuvinte, căile de atac a hotărârilor judecătoreşti nu pot exista în afara legii.

Regula are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie prevăzând că mijloacele procesuale de atac a hotărârii judecătoreşti sunt cele prevăzute de lege, iar exercitarea acestora se realizează în condiţiile legii.

Ca atare, împrejurarea că în dispozitivul hotărârii recurate se menţionează că aceasta este definitivă nu este de natură a determina concluzia inadmisibilităţii prezentei căi de atac, în condiţiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, obiectul litigiului pendinte nu este reprezentat de o contestaţie formulată în temeiul Legii nr. 10/2001 şi nici nu determină încadrarea acestuia în vreuna dintre ipotezele pentru care legiuitorul a suprimat calea de atac a recursului.

Prin urmare, faţă de cele anterior reţinute, Înalta Curte va respinge excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi.

Procedând în continuare la examinarea recursului, se constată că acesta este nefondat, având în vedere următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, se reţine că aspectele prezentate de recurent în cuprinsul cererii de recurs cu privire la situaţia de fapt a litigiului, la procedura de soluţionare a notificării în baza Legii nr. 10/2001 şi la competenţele primarului de a revoca sau menţine o dispoziţie de acordare de despăgubiri emisă conform acestei legi speciale sunt aspecte care excedează cadrului procesual în limitele căruia s-au pronunţat instanţele de fond, instanţa de recurs fiind chemată a verifica legalitatea soluţiei de respingere, ca inadmisibilă, a acţiunii de drept comun având ca obiect constatarea nulităţii unei dispoziţii de revocare a dispoziţiei iniţiale de acordare a despăgubirilor.

Printr-o primă critică circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurentul a invocat încălcarea principiului disponibilităţii prin schimbarea cauzei acţiunii deduse judecăţii. În susţinerea acestui motiv de casare, recurentul a susţinut că temeiul juridic al cererii de chemare în judecată a fost reprezentat de normele de drept comun în materia nulităţii absolute, motiv pentru care cererea nu poate fi calificată ca fiind o contestaţie întemeiată pe dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci este o acţiune de drept comun în constatarea nulităţii actului.

Critica este nefondată.

Asupra acestui motiv de recurs se reţine că principiul disponibilităţii reprezintă unul dintre principiile care guvernează procesul civil, disponibilitatea fiind posibilitatea conferită de lege părţilor de a sesiza autorităţile judiciare, de a dispune de obiectul litigiului şi de mijloacele de apărare, sens în care judecătorul nu poate soluţiona un litigiu decât în baza cererii părţii interesate şi numai în limitele sesizării.

În acest sens, art. 9 alin. (2) din C. proc. civ. prevede că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor şi, corelativ, art. 22 alin. (6) C. proc. civ. impune ca judecătorul să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut.

Încălcarea principiului enunţat şi neexaminarea integrală a capetelor de cerere şi a temeiurilor juridice distincte care le justifică şi cu care o instanţă a fost învestită semnifică încălcarea însăşi a substanţei dreptului de acces la un tribunal, cu consecinţa producerii unei vătămări procesuale care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea în totalitate a hotărârii recurate şi reluarea judecăţii.

Aplicând acest principiu prezentei cauze, cu luarea în considerare a circumstanţelor particulare ale acesteia, Înalta Curte reţine că în litigiul dedus judecăţii, reclamantul a învestit instanţa cu o acţiune în constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei Primarului Municipiului Roman nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări, solicitând, totodată, obligarea Municipiului Roman, prin primar, la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare.

Reclamantul a arătat că, potrivit actelor de stare civilă depuse la dosar, are calitatea de persoană îndreptăţită în sensul Legii nr. 10/2001, fiind moştenitorul proprietarului, iar nicio altă persoană nu a formulat notificare de restituire.

Prin Dispoziţia nr. 748/29.06.2017, emisă de Municipiul Neamţ – Cabinetul Primarului, s-a dispus respingerea cererii de restituire în natură a imobilului-teren în suprafaţă de 1105 mp şi a construcţiei situate în Mun. Roman, str. x şi s-a propus, în temeiul art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale pentru reclamant.

Prin Dispoziţia nr. 843/28.07.2017 privind revocarea Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017 şi respingerea unei notificări a fost revocată Dispoziţia nr. 748/29.06.2017 şi a fost respinsă notificarea nr. x/2001 formulată de reclamant, avându-se în vedere controlul de legalitate al prefectului cu privire la Dispoziţia nr. 748/2017 – prin adresa nr. x/17.07.2017, Instituţia Prefectului Judeţului Neamţ restituind primăriei întregul dosar constituit în baza Legii nr. 10/2001, cu recomandarea de a revoca actul administrativ prin care a fost soluţionată notificarea, motivat de faptul că nu se face dovada calităţii de persoană îndreptăţită a notificatorului (reclamantului) după defunct.

Împotriva Dispoziţiei nr. 843/2017 reclamantul a uzat de calea de atac prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, formulând o contestaţie respinsă prin sentinţa civilă nr. 2766/19.12.2017 a Tribunalului Neamţ, rămasă definitivă prin decizia nr. 794/24.09.2018 a Curţii de Apel Bacău.

În cadrul prezentului dosar, reclamantul a solicitat constatarea nulităţii absolute a aceluiaşi act, Dispoziţia nr. 843/2017, reclamantul întemeindu-şi acţiunea în nulitate pe dispoziţiile dreptului comun, respectiv art. 1247-1249 C. civ.

În acest context, raportat la situaţia de fapt reţinută în cauză şi necontestată de părţi, se reţine că prevederile C. civ. privind acţiunea în constatarea nulităţii absolute, totale sau parţiale, a unui act juridic sunt incidente numai în măsura în care pentru atacarea actului respectiv nu este reglementată o cale specială, în temeiul principiului "specialia generalibus derogant", reţinut corect de către instanţele de fond ca fiind incident în speţă.

În conformitate cu prevederile art. 26 alin. (3) Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă căii de atac, care este de competenţa curţii de apel.

Având în vedere că Legea nr. 10/2001 este o lege specială cu caracter reparatoriu, reglementând regimul juridic al imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, persoanele îndreptăţite în sensul art. 3 şi 4 din acest act normativ nu au posibilitatea de a opta între dispoziţiile art. 26 alin. (3) şi aplicarea dreptului comun în materia nulităţii, atunci când actul juridic a cărui nulitate se solicită este o dispoziţie emisă de unitatea deţinătoare în temeiul art. 25-26 alin. (1) Legea nr. 10/2001, cum este şi cazul dispoziţiei contestate în prezenta cauză.

În acest sens, instanţa de recurs subliniază că, aşa cum, de altfel, s-a statuat şi prin Decizia nr. 33 din 9 iunie 2008, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite în recurs în interesul legii, inclusiv în ipoteza în care reclamantul se prevalează de un anumit temei juridic pentru cererea cu care învesteşte instanţa, temei juridic ce se integrează dreptului comun, instanţa de judecată, constatând că, pentru cererea dedusă judecăţii, există edictat un act normativ special, în aplicarea principiului specialia generalibus derogant (specialul derogă de la general), este ţinută a face aplicarea normelor speciale, după ce va fi supus această chestiune dezbaterii părţilor, cu respectarea principiului contradictorialităţii si a dreptului la apărare, obligaţie care, în cauză, a fost respectată.

Astfel, conform Deciziei nr. 33 din 9 iunie 2008, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, existenţa principiului anterior menţionat, cu aplicabilitate atât în planul dreptului substanţial, cât şi al celui procesual, constituie un impediment în a se recurge la normele dreptului comun, astfel încât nici părţile nu pot avea alegerea normelor aplicabile şi nici instanţei nu îi este permis a ignora existenţa actului normativ special ce se suprapune dreptului comun pentru reglementarea unui anumit tip de relaţii sociale, disciplinate juridic prin adoptarea unei legi speciale.

Or, promovând cererea de chemare în judecată având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 843/2017, în temeiului dreptului comun, chiar dacă temeiul juridic este diferit de cel al acţiunii soluţionate prin sentinţa civilă nr. 2766/19.12.2017 a Tribunalului Neamţ, recurentul urmăreşte aceeaşi finalitate ca şi cea proprie procedurii instituite de legea specială, Legea nr. 10/2001, anume, obţinerea de măsuri reparatorii pentru imobilul preluat abuziv.

Cum, pentru aceeaşi finalitate, există actul normativ special – Legea nr. 10/2001, aplicabil raportului juridic dedus judecăţii, opţiunea reclamantului pentru o altă cale procedurală este exclusă, conform principiului anterior menţionat.

Aşadar, se reţine că, în soluţionarea cauzei de faţă, nu se poate face abstracţie de actualul context legislativ care, aşa cum corect a subliniat instanţa de apel, reglementează o procedură distinctă, specială, derogatorie celei de drept comun.

În aceste condiţii, nu poate fi primită critica recurentului în sensul că în cauză a fost încălcat principiul disponibilităţii prin schimbarea cauzei acţiunii deduse judecăţii, întrucât instanţele de fond au analizat cererea raportat la dispoziţiile legale incidente în această materie, reţinându-se corect că reclamantul nu se poate prevala de un temei legal de drept comun pentru a obţine recunoaşterea unor drepturi ce fac obiectul de reglementare a unor legi speciale, întrucât nu are un drept de opţiune între normele aplicabile, principiul disponibilităţii fiind limitat de principiul legalităţii.

Astfel, instanţele de fond nu au calificat acţiunea ca fiind o contestaţie îndreptată împotriva unei decizii de respingere a notificării întemeiate pe dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, ci au reţinut, în esenţă, că, întrucât reclamantul avea la îndemână calea prevăzută de legea specială de care a şi uzat, nu se poate prevala într-o nouă acţiune de dispoziţiile de drept comun pentru a contesta validitatea dispoziţiei emise în temeiul legii de reparaţie.

Aşa cum rezultă din cuprinsul deciziei recurate, instanţa de apel, întocmai ca şi prima instanţă, a avut în vedere temeiul juridic invocat de reclamant, în raport cu care a arătat de ce reclamantul nu poate uza de o acţiune de drept comun în constatarea nulităţii absolute a actului juridic civil.

Contrar susţinerilor recurentului că dispoziţia contestată putea fi atacată doar pe calea dreptului comun printr-o acţiune de constatare a nulităţii absolute, se reţine că acţiunea în anulare potrivit dreptului comun este admisibilă doar în ipoteza în care este solicitată de un terţ, căruia nu îi este deschisă posibilitatea contestării actului în temeiul art. 26 alin. (3) Legea nr. 10/2001; or, în speţă, reclamantul a acţionat în calitate de persoană îndreptăţită, iar nu în calitate de terţ, în aceeaşi calitate formulând, de altfel, calea de atac prevăzută de art. 26 din Legea nr. 10/2001.

Printr-o altă critică, subsumată de recurent motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a susţinut că prima instanţă nu a pus în dezbaterea părţilor capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ la Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, capăt de cerere care a fost respins, ca nefondat, ca urmare a respingerii, ca inadmisibilă, a cererii de constatare a nulităţii dispoziţiei de revocare.

Prin această critică, recurentul a invocat, implicit, încălcarea principiului contradictorialităţii de către prima instanţă, ceea ce determină încadrarea sa în motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., întrucât vizează încălcarea unor norme de procedură.

Răspunzând criticii formulate, se observă că în cuprinsul încheierii din 3 noiembrie 2021, prima instanţă a reţinut că "la solicitarea instanţei – având în vedere că punctul 2 din cererea de chemare în judecată priveşte obligarea Municipiului Roman prin Primar la înaintarea dosarului administrativ nr. x/2011 împreună cu Dispoziţia de acordare de despăgubiri nr. 748/29.06.2017 de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor pentru emiterea deciziei de compensare, apărătorul reclamantului, arată că notificarea a fost soluţionată, s-a făcut acordarea de măsuri reparatorii, deci dosarul s-a închis din punct de vedere administrativ, astfel că prima etapă a fost încetată. Având în vedere închiderea dosarului administrativ solicită ca acesta să fie înaintat Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor." În continuare, în cuprinsul aceleaşi încheieri, s-a consemnat poziţia apărătorului reclamantului care a învederat că, referitor la municipiul Roman, acesta este unitatea deţinătoare care trimite dosarul la A.N.R.P., depunând practică judiciară în acest sens.

Prin urmare, raportat la cele consemnate de prima instanţă în încheierea de amânare a pronunţării, nu se poate reţine o încălcare a principiului contradictorialităţii, critica formulată fiind nefondată faţă de împrejurarea că reclamantul a expus, prin apărător, concluziile şi cu privire la capătul de cerere privind înaintarea dosarului administrativ la C.N.C.I. Aceste aspecte au fost criticate de către reclamant şi în etapa procesuală a apelului şi au fost analizate de către instanţa de apel, care a apreciat corect că reclamantului i s-a acordat cuvântul şi asupra celui de-al doilea capăt de cerere, formulând concluzii cu privire la acesta.

Printr-o altă critică, recurentul a susţinut că prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Roman, prin primar, prima instanţă a reconfirmat practic nelegalitatea faptei primarului de a emite un act juridic civil cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 10/2001.

Această critică a fost formulată şi în apel, fiind analizată de instanţa de prim control judiciar, care, raportat la art. 36 C. proc. civ., a confirmat soluţia primei instanţe de respingere a primului capăt de cerere (cel vizând nulitatea dispoziţiei de revocare) în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Roman, ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. S-a avut astfel în vedere că emitentul actului contestat este Primarul Municipiului Roman, în exercitarea atribuţiilor conferite acestuia de dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi de cele ale art. 109 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, şi, întrucât se invocă nulitatea unui act emis de acesta, iar nu de unitatea administrativ-teritorială, s-a apreciat că, în speţă, calitatea procesuală pasivă aparţine exclusiv emitentului, neputând fi reţinută calitatea procesuală pasivă a Municipiului Roman cu privire la capătul de cerere având ca obiect constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 748/29.06.2017.

Privitor la acest aspect, Înalta Curte trebuie să remarce că prin sentinţa civilă nr. 2766/19.12.2017 a Tribunalului Neamţ, definitivă, s-a reţinut în ceea ce priveşte contestaţia propriu-zisă dedusă judecăţii, calitatea procesuală pasivă a emitentului Dispoziţiei nr. 843/2017 emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, respectiv a primarului, chiar dacă, potrivit dispoziţiilor art. 67 din Legea nr. 2018/2001, primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în raporturile cu terţii.

Or, în raport şi de această statuare intrată în puterea lucrului judecat, este vădit nefondată critica recurentului vizând soluţia de confirmare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a unităţii administrative-teritoriale, neputând fi validată teza recurentului în sensul că prima instanţă ar fi reconfirmat nelegalitatea primarului de a emite un act juridic civil.

Celelalte critici ale recurentului vizând abuzul de drept al Primarului Municipiului Roman, frauda la lege, competenţa primarului în emiterea sau nu a unei dispoziţii de revocare a dispoziţiei iniţiale de acordare de despăgubiri, precum şi cele privind faptul că decizia iniţială de acordare de despăgubiri ar fi conferit reclamantului o speranţă legitimă, nu pot fi analizate în condiţiile în care cauza a fost soluţionată în baza unei excepţii procesuale cu caracter peremptoriu, fără a fi analizat fondul pretenţiilor reclamantului.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a invocat aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material, respectiv a temeiului juridic reprezentat de art. 1246-1249 C. civ., însă a prezentat doar aspecte de fond referitoare la netemeinicia şi nelegalitatea dispoziţiei atacate, care excedează controlului de legalitate în prezenta cale de atac pentru argumentele arătate.

Instanţa de apel a reţinut temeiul juridic invocat de reclamant şi a expus argumentele pentru care a apreciat că acesta nu poate urma calea dreptului comun pentru constatarea nulităţii absolute a dispoziţiei de revocare, în condiţiile în care legea specială prevede expres care este calea de urmat. În acest sens, nu se poate reţine că instanţa de apel a aplicat sau interpretat greşit dispoziţiile art. 1246-1249 C. civ., critica invocată fiind nefondată.

Referirea recurentului la practica judiciară în materie nu poate fi avută în vedere în condiţiile în care nu s-a demonstrat că vizează o situaţie identică, cu atât mai mult cu cât jurisprudenţa nu reprezintă izvor de drept, potrivit art. 1 din C. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentul a criticat decizia recurată din perspectiva existenţei unor motive contradictorii.

Înalta Curte reţine că, raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., contradicţia la care se referă norma citată, atunci când priveşte doar argumentele instanţei de judecată, trebuie să fie una de natură să conducă la concluzia că hotărârea este practic nemotivată, asemenea situaţii întâlnindu-se, exempli gratia, atunci când din unele considerente rezultă temeinicia cererii, iar din altele, netemeinicia, sau atunci când se reţine caracterul fondat concomitent a două cereri, cu toate că ele s-ar exclude reciproc.

Analizând decizia recurată, se observă că instanţa de apel a prezentat argumentele pentru care a confirmat soluţia primei instanţe de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, astfel că nu se pot reţine considerente contradictorii sau o lipsă a considerentelor de natură a nu susţine soluţia de respingere a căii de atac, hotărârea atacată fiind motivată în fapt şi în drept cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Contrar argumentelor recurentului, instanţa de apel a arătat de ce menţine soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Roman, această critică fiind analizată în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

În condiţiile în care instanţa de apel şi-a prezentat argumentele pentru care a considerat că acţiunea reclamantului este inadmisibilă, nu se poate reţine existenţa unor considerente care să contrazică soluţia pronunţată. De altfel, recurentul nu a arătat care sunt considerentele contradictorii pentru care apreciază decizia atacată ca fiind nelegală. Faptul că judecătorul interpretează dispoziţiile legale incidente în speţă într-o altă manieră decât cea agreată de parte nu echivalează cu o motivare contradictorie în sensul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., motivarea unei hotărâri fiind o chestiune de esenţă, de conţinut, nu de volum, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, cum este cazul în speţă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs invocate sunt nefondate în ansamblul lor, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi.

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A. împotriva deciziei nr. 780/2022 din 26 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.