Jurisdictional competence for compelling an insurance guarantee fund to resolve an unpaid indemnity claim: civil vs. administrative jurisdiction

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (F.G.A.), a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 18.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale; obligarea pârâtului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi toate celelalte dispoziţii legale invocate în acţiune.

La primul termen de judecată din 07.11.2022, Curtea a invocat din oficiu excepţia necompetenţei materiale raportat la dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 şi a reţinut cauza în pronunţare asupra acestei excepţii.

Prin sentinţa civilă nr. 1964 din 7 noiembrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată ce i-a fost transmisă în data de 18.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale şi la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, a mai reţinut că, potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În ceea ce priveşte ipoteza potrivit căreia legea nu ar fi de imediată aplicare, instanţa a reţinut că prevederile art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021 se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale, în privinţa acestora din urmă instanţa arătând că norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.. Or, potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

Constatând că prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, prima instanţă de conflict a reţinut că aceasta este de imediată aplicare şi că numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare sunt vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

De asemenea, s-a mai reţinut că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Totodată, a mai arătat că, în înţelesul Legii nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere semnifică exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile (art. 2 alin. (1) lit. i) din lege) şi că se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege).

Evocând, totodată, şi ceea ce prevede art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ, prima instanţă de conflict a reţinut că, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) se supune normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic, conform art. 13 alin. (5) Legea nr. 213/2015.

Făcând aplicarea în cauză a celor mai sus indicate, Curtea a reţinut că, potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, competenţa de soluţionare revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, instanţă în a cărei rază teritorială se află sediul pârâtului, sens în care a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa în favoarea instanţei indicate.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la 3 ianuarie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

La primul termen de judecată din 9 martie 2023, instanţa a pus în discuţie excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a reţinut cauza în pronunţare asupra acestei excepţii.

Prin sentinţa civilă nr. 2567 din 9 martie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A. şi pe pârâta FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR la soluţionarea cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 18.10.2021, în conformitate cu dispozitiile legale şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, reclamantul arătând că, deşi cererea de plată a fost transmisă la F.G.A. la data de 18.10.2021, acesta nu a soluţionat în nici un fel cererea, fiind, astfel, îndeplinite condiţiile legale pentru a se afla în situaţia nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Totodată, a mai reţinut că, în drept, au fost invocate, în principal, dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În continuare, evocând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cea de a doua instanţă de conflict a statuat că, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantului se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În altă ordine de idei, cea de a doua instanţă de conflict a mai reţinut că nu poate aplica prin analogie prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, în accepţiunea celei de a doua instanţe de conflict, această concluzie fiind şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de F.G.A. prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ.

Conchizând în sensul că soluţionarea acestor litigii de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi că în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor, pentru considerentele de fapt şi de drept mai sus arătate, în temeiul art. 130 şi art. 131 din C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu şi, raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere calitatea pârâtului, a declinat competenţa de judecare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, în temeiul art. 134-135 C. proc. civ., a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 28 martie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, iar declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că reclamanta, creditor de asigurări în sensul Legii nr. 213/2015, s-a adresat Fondului de Garantare a Asiguraţilor, solicitând plata unei sume de bani reprezentând despăgubiri, în temeiul art. 12 alin. (1)1 din lege, învederând faptul că, deşi cererea de plată a fost transmisă la F.G.A. în data de 18 octombrie 2021, Fondul nu a soluţionat în nici un fel cererea.

Divergenţa care a dus la crearea prezentului conflict de competenţă a fost determinată de calificarea diferită dată acţiunii de cele două instanţe care şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei.

Prin urmare, în stabilirea instanţei competente material, se impune, în prealabil, calificarea raportului juridic din care derivă creanţa creditorului.

Din analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 reiese că interpunerea Fondului în raportul juridic de garantare existent între creditorul de asigurări şi asigurător intervine în situaţia insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului şi urmăreşte satisfacerea creanţei de asigurări din disponibilităţile Fondului.

Însă, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel originar, concluzia fiind susţinută de jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, relevantă în acest sens fiind Decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, şi de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020).

Aşadar, natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări este cea a unui drept subiectiv patrimonial, iar decizia Fondului priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări şi interpretarea contractului de asigurare încheiat de părţi.

În altă ordine de idei, se reţine că Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite o decizie de respingere a cererii de plată/de despăgubiri. Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Prin urmare, sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei revin spre competentă soluţionare instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare.

Simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

Reţinând, aşadar, că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă - drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Prin urmare, câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015 revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ, aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, în considerarea dispoziţiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

În considerarea celor ce preced, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 aprilie 2023.