Competent civil versus administrative court for compelling the Insurance Guarantee Fund to issue a decision on an unpaid insurance claim under Law no. 213/2015

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 24.06.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (F.G.A.), a solicitat obligarea pârâtului F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 22 octombrie 2021, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea intimatului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În drept, au fost invocate prevederile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi toate celelalte dispoziţii legale invocate în acţiune.

Prin întâmpinare, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca rămasă fără obiect/lipsită de interes în raport de faptul că cererea reclamantei a fost soluţionată.

La primul termen de judecată din 28 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti a invocat din oficiu excepţia necompetenţei sale materiale în raport de modificarea adusă Legii nr. 213 din 2015 prin care s-a stabilit competenţa instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, situaţie în care competenţa revine Judecătoriei Sectorului 2 şi a reţinut cauza în pronunţare asupra acestei excepţii.

Prin sentinţa civilă nr. 1954 din 28 octombrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 sunt aplicabile, pentru identitate de raţiune, şi în situaţia în care refuzul administrativ al pârâtei FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR de soluţionare a cererii de plată a reclamantei îmbracă forma tăcerii administraţiei, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar cererea de chemare în judecată are ca obiect obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de plată formulată de creditorul de asigurare.

Aşadar, procedând la interpretarea teleologică a prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021), Curtea a reţinut că intenţia legiuitorului a fost aceea de a stabili competenţa de soluţionare a litigiilor care derivă din aplicarea Legii nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 şi de a exclude competenţa instanţelor de contencios administrativ în ce priveşte soluţionarea unor astfel de cereri, care au o natură civilă şi se bazează pe existenţa unor contracte de asigurare încheiate de persoanele fizice sau juridice cu asigurători împotriva cărora a fost deschisă procedura pe prevăzută de Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă.

Prin urmare, folosind argumentul de interpretare a fortiori, Curtea a reţinut că, în sfera de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, se încadrează toate actele administrative tipice sau asimilate, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 care încorporează modalitatea de soluţionare a cererilor de plată introduse de către creditorii de asigurare în baza dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 213/2015, deci şi situaţia în care refuzul administrativ al pârâtei FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR de soluţionare a cererii de plată a reclamantei îmbracă forma tăcerii administraţiei, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În aceste condiţii, prima instanţă de conflict a statuat că o interpretare restrictivă a prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021), în sensul că doar deciziile de respingere a sumelor pretinse se contestă în faţa instanţelor civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, este de natură să golească de conţinut scopul urmărit de către legiuitor la adoptarea acestui text de lege, care a fost acela de a exclude total competenţa instanţelor de contencios administrativ în ce priveşte soluţionarea unor astfel de cereri, care au o natură civilă şi se bazează pe existenţa unor contracte de asigurare încheiate de persoanele fizice sau juridice cu asigurători împotriva cărora a fost deschisă procedura pe prevăzută de Legea 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă.

Totodată, a mai arătat că o interpretare similară a fost adoptată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Secţiile Unite) prin decizia nr. 20/2007 prin care s-a stabilit: "Instanţa de judecată este competentă să soluţioneze pe fond nu numai contestaţia formulată împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci şi acţiunea persoanei îndreptăţite în cazul refuzului nejustificat al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate."

În ceea ce priveşte ipoteza potrivit căreia legea nu ar fi de imediată aplicare, instanţa a reţinut că, din analiza prevederilor art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021, instanţa a reţinut că acestea se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, prima instanţă de conflict a statuat că norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., or, potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

Cum prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, Curtea a reţinut că aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

De asemenea, Curtea a mai arătat că, fiind o cerere evaluabilă, sub 200.000 de RON, competenţa materială revine judecătoriei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) coroborate cu cele ale art. 123 C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial, legea specială a stabilit exclusivitatea în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Nu în ultimul rând, văzând şi dispoziţiile art. 129 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ., potrivit cu care necompetenţa este de ordine publică în cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei instanţe de alt grad, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, căreia i-a înaintat dosarul.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la 17 noiembrie 2022, sub acelaşi număr de dosar.

La primul termen de judecată din 16 februarie 2023, instanţa a pus în discuţie excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a reţinut cauza în pronunţare asupra acestei excepţii.

Prin sentinţa civilă nr. 2238 din 2 martie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.A. şi pe pârâta FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. Totodată, a constatat ivit conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR la soluţionarea cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 22.10.2021, în conformitate cu dispozitiile legale şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, reclamantul arătând că, deşi cererea de plată a fost transmisă la F.G.A. la data de 22.10.2021, acesta nu a soluţionat în nici un fel cererea, fiind, astfel, îndeplinite condiţiile legale pentru a se afla în situaţia nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Totodată, a mai reţinut că, în drept, au fost invocate, în principal, dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În continuare, evocând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cea de a doua instanţă de conflict a statuat că, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantului se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În altă ordine de idei, cea de a doua instanţă de conflict a mai reţinut că nu poate aplica prin analogie prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, în accepţiunea celei de a doua instanţe de conflict, această concluzie fiind şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de F.G.A. prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ.

Conchizând în sensul că soluţionarea acestor litigii de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor, pentru considerentele de fapt şi de drept mai sus arătate, în temeiul art. 130 şi art. 131 din C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu şi, raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere calitatea pârâtului, a declinat competenţa de judecare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, în temeiul art. 134-135 C. proc. civ., a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 17 martie 2023, sub acelaşi număr de dosar.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe, Curtea de Apel Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, iar declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că reclamanta, creditor de asigurări în sensul Legii nr. 213/2015, s-a adresat Fondului de Garantare a Asiguraţilor, solicitând plata unei sume de bani reprezentând despăgubiri, în temeiul art. 12 alin. (1)1 din lege, învederând faptul că, deşi cererea de plată a fost transmisă la F.G.A. în data de 22 octombrie 2021, Fondul nu a soluţionat în nici un fel cererea.

Divergenţa care a dus la crearea prezentului conflict de competenţă a fost determinată de calificarea diferită dată acţiunii de cele două instanţe care şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei.

Prin urmare, în stabilirea instanţei competente material, se impune, în prealabil, calificarea raportului juridic din care derivă creanţa creditorului.

Din analiza art. 12 şi următoarele din Legea nr. 213/2015 reiese că interpunerea Fondului în raportul juridic de garantare existent între creditorul de asigurări şi asigurător intervine în situaţia insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului şi urmăreşte satisfacerea creanţei de asigurări din disponibilităţile Fondului.

Însă, între creditorii de asigurări şi Fond nu se naşte un raport juridic distinct de cel originar, concluzia fiind susţinută de jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, relevantă în acest sens fiind Decizia nr. 270/2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 770/09.08.2021, şi de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020).

Aşadar, natura dreptului pe care îl dobândeşte creditorul de asigurări este cea a unui drept subiectiv patrimonial, iar decizia Fondului priveşte aplicarea dispoziţiilor legale în materie de asigurări şi interpretarea contractului de asigurare încheiat de părţi.

În altă ordine de idei, se reţine că Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite o decizie de respingere a cererii de plată/de despăgubiri. Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Prin urmare, sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei revin spre competentă soluţionare instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare.

Simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

Reţinând, aşadar, că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă - drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Prin urmare, câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015 revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ, aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, în considerarea dispoziţiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

În considerarea celor ce preced, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 aprilie 2023.