Civil vs. administrative jurisdiction for unpaid insurer guarantee claims and implied refusals under Law 213/2015

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data 09.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicitând obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la F.G.A. în data de 18/10/2021 şi la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamanta a invocat dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 1520/23.09.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa a reţinut, în esenţă, că normele de competenţă prevăzute de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021) fac trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

S-a mai reţinut că prevederile art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021 nu sunt aplicabile în cauză, întrucât acestea se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale.

S-a mai observat că reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocând refuzul nejustificat al intimatei de a soluţiona cererea de plată. Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal potrivit art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ.

Art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ prevede, de asemenea, că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Din această perspectivă, instanţa a reţinut că, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, o astfel de procedură (regulă de competenţă) este aceea a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021.

Prin urmare, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) se supune normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic, conform art. 13 alin. (5) Legea 213/2015.

Cererea fiind evaluabilă în bani şi având o valoare mai mică de suma de 200.000 RON, faţă de dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. k) C. proc. civ., a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

2. Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la data de 08.11.2022, sub acelaşi număr de dosar, care prin sentinţa civilă nr. 1187/09.02.2023, a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, în consecinţă, s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a arătat că reclamanta a formulat o acţiune în contencios administrativ întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, considerându-se vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, aceasta stabilind expressis verbis cauza cererii de chemare în judecată, instanţa fiind obligată să o respecte, neputând-o modifica, potrivit art. 22 alin. (5) C. proc. civ.

În susţinerea naturii litigiului de contencios administrativ şi nu civil, instanţa a analizat prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) şi art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, concluzionând că, în speţă pârâtul este o autoritate publică centrală despre care se afirmă că ar fi refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim aparţinând reclamantei.

A mai arătat instanţa că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată prin O.U.G. nr. 101/2021, invocat de Curtea de Apel Bucureşti este de strictă interpretare şi aplicare, acesta neputând fi aplicat prin analogie situaţiei deduse judecăţii, cererea de chemare în judecată neavând drept obiect contestaţie decizie, ci obligare emitere act administrativ. Or, daca s-ar valida raţionamentul curţii s-ar schimba cauza acţiunii, ceea ce nu este permis.

Totodată, s-a reţinut că în materie de competenţă nu se analizează dacă partea are sau nu deschisă calea remediului procedural la care a apelat, instanţa fiind datoare să verifice, în primul rând, daca este competentă să soluţioneze pricina prin raportare la cauza cererii de chemare în judecată pe care a configurat-o reclamanta.

În considerarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat compentenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, fiind constatat ivit conflictul negativ de competenţă.

3. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 03.03.2023, sub numărul x/2022.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Înalta Curte reţine că în cauză conflictul priveşte competenţa materială de soluţionare a litigiului.

Apariţia conflictului negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, civilă sau de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Ipoteza reglementată de dispoziţiile legale sus citate presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca atare, are în vedere cazul în care pârâtul înţelege să raspundă cererii de acordare a despăgubirilor.

În cauza dedusă judecăţii însă, reclamanta invocă lipsa oricărui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Având în vedere această particularitate a cauzei, Înalta Curte reţine că, deşi legea nu se referă explicit la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor refuză, prin omisiune, să răspundă cererii de acordare a despăgubirilor, nu se poate concluziona, pe de o parte, că cererea ar aparţine materiei contenciosului administrativ, ori, pe de altă parte, că atare conduită a pârâtului de a nu răspunde ar putea rămâne în afara controlului jurisdicţional.

Referitor la natura juridică a pretenţiilor din cuprinsul cererii introductive, aceasta este una de drept civil, fiind vorba despre un drept de creanţă izvorât din contractul de asigurare, în contextul producerii riscului asigurat.

Faptul că, în cazul specific al insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului, creanţa rămasă nesatisfăcută beneficiază de o garanţie legală, fiind acoperită din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor, nu are drept semnificaţie naşterea unui raport juridic nou, între creditor şi Fond, distinct de raportul primar. Concluzia în acest sens este susţinută de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020.

În ceea ce priveşte instanţa competentă, dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 instituie, o dată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, competenţa instanţelor civile în a căror rază teritorială se află sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a soluţiona atât contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor, cât şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei.

Astfel, potrivit Notei de fundamentare a O.U.G. nr. 102/2021, legiuitorul delegat a precizat, fără a se lăsa loc de interpretare, că se are în vedere "modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ. (…)".

Aşadar, pentru identitate de raţiune şi egalitate de tratament juridic, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, manifestat prin lipsa oricărui răspuns, să poată fi formulată contestaţie, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, potrivit regulilor prevăzute la art. 13 alin. (5) si respectiv alin. (51) din Legea nr. 213/2015.

În cele din urmă, având în vedere că, potrivit art. 94 alin. (1) lit. k) din C. proc. civ., judecătoriile judecă orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti şi, în raport de faptul că Fondul de Garantare are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă.

Pentru toate aceste considerente, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă, căreia i se va trimite dosarul spre judecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 aprilie 2023.