Negative jurisdictional conflict resolved: civil court at Fund's seat prevails over administrative forum for tacit refusal claim

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 07.04.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, au solicitat instanţei ca prin hotărârea ce urmează se pronunţa, să se dispună obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate de către reclamanţi conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere.; aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

În drept, au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 213/2015 şi ale Legii nr. 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 1673 din 03.10.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IXI-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa a reţinut, în esenţă, că prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021) sunt aplicabile, pentru identitate de raţiune, şi în situaţia în care refuzul administrativ al pârâtei Fondul de Garantare a Asiguraţilor de soluţionare a cererii de plată a reclamanţilor îmbracă forma tăcerii administraţiei, în accepţiunea dispoziţiilor din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar cererea de chemare în judecată are ca obiect obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de plată formulată de creditorul de asigurare.

Totodată, a mai reţinut instanţa că pot fi aplicate speţei, mutatis mutandis, dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. IX din 20 martie 2006, pronunţată în recurs în interesul legii, astfel reţinând că, pentru raţiuni de simetrie, se impune ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată.

Nu în ultimul rând, Curtea a reţinut că intenţia legiuitorului de modificare integrală a competenţei de soluţionare a contestaţiilor referitoare la activitatea administrativă a Fondului reiese din Expunerea de motive a Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 102/2021 care vorbeşte despre "modificarea căilor de atac din contencios în civil", referindu-se în acest context la "acţiunile, cererile, obiecţiunile, contestaţiile" introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015.

Din analiza prevederilor art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021, instanţa a reţinut că textul se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Cum prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

Mai mult, însăşi cererea de plată a fost depusă la pârât la o dată ulterioară momentului modificărilor legislative intervenite, astfel că şi din această perspectivă noile norme procedurale referitoare la competenţa materială de soluţionare a cererii sunt incidente.

Faţă de aceste considerente, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

2. Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, la 03.11.2022, sub acelaşi număr de dosar, care prin sentinţa civilă nr. 371/20.02.2023, a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, în consecinţă, s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă, fiind suspendată judecata cererii conform art. 134 C. proc. civ.

În argumentarea soluţiei, s-a reţinut, în esenţă, că în cauză nu poate fi incidentă competenţa reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, doar ca urmare a unei interpretări extensive, întrucât nu există o decizie de respingere a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, care să facă obiectul contestaţiei, pentru a se atrage competenţa expresă indicată de legiuitor în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului. De asemenea, acest aspect ar echivala cu o nesocotire a naturii raporturilor juridice născute între părţi ca urmare a refuzului unei autorităţi publice de a răspunde petenţilor în termenul prevăzut de lege şi care impune supunerea acestui refuz unui control de legalitate.

În speţă, nu poate fi omis faptul că reclamanţii se prevalează inclusiv de prevederile Legii nr. 554/2004, respectiv de faptul că F.G.A. avea obligaţia de a comunica deciziile într-un termen de 30 zile de la 21.10.2021, însă pe lângă faptul că nu au primit un răspuns până în prezent, nu li s-a comunicat nici măcar numărul de înregistrare a cererii.

Mai mult decât atât, reclamanţii indică în mod expres în cuprinsul acţiunii faptul că îşi întemeiază cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile art. 8 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004.

3. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 27.02.2023, sub numărul x/2022.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, în limitele sesizării, stabilind în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Înalta Curte reţine că în cauză conflictul priveşte competenţa materială de soluţionare a litigiului.

Apariţia conflictului negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, civilă sau de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Ipoteza reglementată de dispoziţiile legale sus citate presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca atare, are în vedere cazul în care pârâtul înţelege să raspundă cererii de acordare a despăgubirilor.

În cauza dedusă judecăţii însă, reclamanţii invocă lipsa oricărui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Având în vedere această particularitate a cauzei, Înalta Curte reţine că, deşi legea nu se referă explicit la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor refuză, prin omisiune, să răspundă cererii de acordare a despăgubirilor, nu se poate concluziona, pe de o parte, că cererea ar aparţine materiei contenciosului administrativ, ori, pe de altă parte, că atare conduită a pârâtului de a nu răspunde ar putea rămâne în afara controlului jurisdicţional.

Referitor la natura juridică a pretenţiilor din cuprinsul cererii introductive, aceasta este una de drept civil, fiind vorba despre un drept de creanţă izvorât din contractul de asigurare, în contextul producerii riscului asigurat.

Faptul că, în cazul specific al insolvabilităţii sau falimentului asigurătorului, creanţa rămasă nesatisfăcută beneficiază de o garanţie legală, fiind acoperită din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor, nu are drept semnificaţie naşterea unui raport juridic nou, între creditor şi Fond, distinct de raportul primar. Concluzia în acest sens este susţinută de jurisprudenţa obligatorie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizia nr. 29/2020, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 509/15.06.2020.

În ceea ce priveşte instanţa competentă, dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 instituie, o dată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, competenţa instanţelor civile în a căror rază teritorială se află sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a soluţiona atât contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor, cât şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei.

Astfel, potrivit Notei de fundamentare a O.U.G. nr. 102/2021, legiuitorul delegat a precizat, fără a se lăsa loc de interpretare, că se are în vedere "modificarea căii de atac a deciziilor Fondului de respingere a plăţii sumelor solicitate; astfel, proiectul de Ordonanţă de urgenţă prevede faptul că asemenea decizii pot fi contestate la instanţele civile de la sediul Fondului (spre deosebire de prevederile actuale care stabilesc posibilitatea de contestare la Curtea de Apel Bucureşti), căile de atac fiind cele prevăzute de C. proc. civ. (…)".

Aşadar, pentru identitate de raţiune şi egalitate de tratament juridic, se impune ca, şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, manifestat prin lipsa oricărui răspuns, să poată fi formulată contestaţie, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, potrivit regulilor prevăzute la art. 13 alin. (5) si respectiv alin. (51) din Legea nr. 213/2015.

Nici faptul că reclamanţii şi-au întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, judecătorul restabileşte calificarea juridică exactă a actelor juridice deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege invocat de parte, conform art. 22 alin. (4) C. proc. civ., procedura prealabilă cu pârâta având o natură administrativă necontencioasă.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, precum şi a principiului simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, căruia i se va trimite dosarul spre soluţionare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 aprilie 2023.