Contractual nature of public service compensation liability: Interest on late payment of pensioner travel subsidies upheld, appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă, reţine următoarele:

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la 04.07.2019, sub nr. x/2019, reclamanta SOCIETATEA NAŢIONALĂ DE TRANSPORT FEROVIAR DE CĂLĂTORI "C.F.R. CĂLĂTORI" - S.A., a chemat în judecată pe pârâta AUTORITATEA PENTRU REFORMĂ FEROVIARĂ, solicitând obligarea acesteia la plata:

- sumei de 434.090,13 RON reprezentând dobândă legală calculată pentru plata cu întârziere a serviciilor de transport pe calea ferată prestate de reclamantă beneficiarilor Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern;

- daune-interese conform art. 1535 din C. civ. de la data introducerii cererii pana la plata integrala a sumei de 434.090,13 RON;

- cheltuielile de judecată ocazionate cu acest litigiu, reprezentând taxă judiciară de timbru.

În drept, s-au invocat prevederile art. 148, art. 194 din C. proc. civ., art. 1522 şi art. 1535 C. civ., art. 3 alin. (3) din Legea nr. 72/2013 şi ale art. 2 şi art. 3 O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 62/2016 privind înfiinţarea Autorităţii pentru Reformă Feroviară, Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, Norma metodologică pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004 privind acordarea unor facilităţi familiilor de pensionari din 21.12.2004.

Prin încheierea de şedinţă din 22.08.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale şi a declinat competenţa către Secţiile civile ale Tribunalului Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă la data de 08.10.2019.

Prin încheierea de şedinţă din 20.02.2020, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, s-a admis excepţia necompetenţei funcţionale şi s-a declinat competenţa în favoarea secţiei a VI-a Civile a Tribunalului Bucureşti, pentru a fi soluţionată de către un complet specializat în litigii cu profesionişti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă la 21.05.2020, sub dosar nr. x/2019.

Prin sentinţa civilă nr. 1704 din 30.09.2020, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, a fost respinsă cererea ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe, a formulat apel reclamanta.

Prin decizia civilă nr. 684 din 13 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă, a fost admis apelul reclamantei SOCIETATEA NAŢIONALĂ DE TRANSPORT FEROVIAR DE CĂLĂTORI "CFR CĂLĂTORI" împotriva sentinţei civile nr. 1704/30.09.2020, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, în dosarul nr. x/2019, în contradictoriu cu intimata-pârâtă AUTORITATEA PENTRU REFORMĂ FEROVIARĂ. A fost schimbată sentinţa apelată în sensul că: a fost admisă cererea şi a fost obligată pârâta la plata sumei de 434.090,13 RON, precum şi a dobânzii legale aferente acesteia, de la data introducerii cererii (01.07.2019) la data plăţii efective. Totodată, a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 3.973 RON cu titlul de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei decizii, a formulat recurs pârâta AUTORITATEA PENTRU REFORMĂ FEROVIARĂ (A.R.F.), solicitând admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Pentru început, recurenta menţionează că, întrucât cererea de chemare în judecată a fost întemeiată pe anumite dispoziţii legale, se poarte observa că obligaţia care a stat la baza acţiunii a fost calificată ca una legală, iar nu contractuală.

Totodată, arată că plata facilităţilor de călătorie este reglementată prin lege, nu contractual, iar obligaţia de plată a acestora se face din bugetul de stat. Având în vedere că nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile contractuale, această obligaţie de plată a facilităţilor de călătorie diferitelor categorii sociale care utilizează transportul feroviar public de călători nu generează dobânzi.

Prin urmare, apreciază că argumentele instanţei de apel nu sunt aplicabile raportat la obiectul cererii de chemare în judecată.

În continuare, recurenta prezintă mecanismul acordării facilităţii de călătorie pe care legiuitorul o conferă anumitor categorii de călători, în temeiul Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern. Astfel, evocă dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. j) şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2016.

Susţine că, aşa cum a menţionat şi în cuprinsul întâmpinării, temeiul legal al pretenţiilor reclamantei îl reprezintă exclusiv dispoziţiile Legii nr. 147/2000, din care evocă dispoziţiile art. 1.

Precizează recurenta că legea stabileşte atât facilităţile, categoriile sociale de persoane care beneficiază de facilităţi, cât şi procedura ce acordare. Însă, această lege nu ar reglementa obligaţia de plată a unor dobânzi în situaţia neachitării la scadenţă a contravalorii serviciilor de transport feroviar prestate în favoarea beneficiarilor acestei legi.

Prin urmare, apreciază că neacoperirea facilităţii de călătorie acordată din bugetul de stat, pentru perioada indicată de reclamantă, nu generează dobânzi, instanţa de apel reţinând greşit incidenţa şi aplicabilitatea dispoziţiilor Legii nr. 72/2013 şi ale O.G. nr. 13/2011. Susţine că raportul juridic stabilit între părţi nu este de natură contractuală, fiind vorba despre un raport de drept financiar public.

Or, intimata-reclamantă ar fi invocat aplicabilitatea normelor răspunderii civile contractuale, în temeiul Legii nr. 72/2013, în ciuda faptului că aceasta nu a evidenţiat în cerere nici măcar o singură obligaţie contractuală neexecutată.

Mai arată că aceste facilităţi sunt acordate de la bugetul de stat în limita sumelor alocate cu această destinaţie, potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 62/2016, iar natura juridică a acestor facilităţi este aceea de beneficiu. Fiind vorba despre un raport de drept financiar public, este supus principiului strictei destinaţii a sumelor bugetare alocate, cu încadrarea în bugetul aprobat. Astfel, având în vedere faptul că sumele de bani provin de la Ministerul Finanţelor Publice, şi potrivit principiului strictei destinaţii a sumelor bugetare alocate, reglementat de art. 14 din Legea nr. 500/2002, apreciază că nu îi este imputabilă întârzierea plăţii sumelor cu această destinaţie.

Totodată, arată că obligaţia de acordare a acestor facilităţi a fost preluată de recurentă de la Ministerul Transporturilor potrivit prevederilor O.U.G. nr. 62/2016. Preluarea patrimoniului şi a creditelor bugetare rămase neutilizate, aferente activităţilor preluate de A.R.F. de la Ministerul Transporturilor s-a realizat prin protocol de predare-primire.

Recurenta solicită să se aibă în vedere că nu contestă obligaţia acesteia de a acorda beneficiile recunoscute de Legea nr. 147/2000, ci faptul că recurenta nu poate plăti dobânzi la facilităţile acordate.

În acest sens, arată şi că Ministerul Transporturilor nu a predat recurentei credite bugetare care să permită achitarea vreunei sume de natură penalizatoare pentru neexecutarea obligaţiei de plată în termen a facilităţii de călătorie, iar aceste plăţi de penalităţi nu pot fi încadrate în niciun capitol sau subcapitol bugetar.

Nu în ultimul rând, se menţionează că facturile anexate de reclamantă nu au fost înregistrate la A.R.F., iar în cererea de chemare în judecată, intimata-reclamantă nu ar fi indicat temeiul legal în baza căruia au fost emise respectivele facturi, în condiţiile în care procedura de decontare este prevăzută de lege, iar legea specifică în mod clar că "operatorul de transport va întocmi deconturi lunare centralizatoare".

Recurenta precizează că prima instanţă ar fi reţinut corect starea de fapt cu privire la scadenţa deconturilor.

În altă ordine de idei, recurenta susţine că, prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, a analizat în paralel noţiunea de facilitate cât şi contractul de servicii publice încheiat între intimata-reclamantă şi recurentă.

Evidenţiind obiectul contractului, obligaţiile asumate prin contract de părţi, instanţa de apel nu ar fi ţinut cont nici de prevederile art. 476 şi art. 478 C. proc. civ., sau ale art. 22 alin. (5) şi (7) din acelaşi cod.

Precizează recurenta că acordul expres de care face vorbire art. 22 alin. (5) C. proc. civ. ar fi reprezentat chiar de norma juridică imperativă de drept public care reglementează metodologia de decontare a facilităţilor ce fac obiectul prezentei cauze.

Concluzionează că, în cazul în care A.R.F. nu dispune de resurse financiare suficiente, legiuitorul permite A.R.F. să nu plătească, să întârzie plata facilităţilor (până la rectificarea bugetară ori un alt moment la care vor fi disponibile resurse financiare), dar nu se poarte admite interpretarea potrivit căreia legiuitorul permite pe de o parte întârzierea păţii, dar ar penaliza întârzierea pe de altă parte.

Cu privire la capătul de cerere privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată, solicită a fi respins ca nedovedit, având în vedere că recurentei nu i s-a comunicat o copie a înscrisurilor cu care intimata-reclamantă a făcut dovada cheltuielilor.

La 01 octombrie 2021, intimata-reclamantă a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

Analizând recursul, în baza motivelor invocate şi a temeiurilor de drept incidente, Înalta Curte îl va respinge nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la greşita calificare a naturii răspunderii juridice a A.R.F., ca fiind contractuală, iar nu legală, precum şi la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 1535 din C. civ. şi a dispoziţiilor Legii nr. 72/2013, privind măsurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligaţiilor de plată a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate între profesionişti şi între aceştia şi autorităţi contractante.

Înalta Curte reţine că, în mod corect, instanţa de apel a calificat temeiul juridic al obligaţiei pârâtei ca fiind răspunderea civilă contractuală, criticile recurentei fiind nefondate, din acest punct de vedere.

Prin cererea de chemare în judecată, intimata-reclamantă a solicitat obligarea recurentei-pârâte la plata sumei de 434.090,13 RON, reprezentând dobândă legală calculată pentru plata cu întârziere a serviciilor de transport pe calea ferată prestate de reclamantă beneficiarilor Legii nr. 147/2000, privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, precum şi daune-interese, conform art. 1535 din C. civ., de la data introducerii cererii până la plata integrală a sumei de 434.090,13 RON.

Din starea de fapt necontestată de părţi, rezultă pe de o parte că, între SOCIETATEA NAŢIONALĂ DE TRANSPORT FEROVIAR DE CĂLĂTORI "CFR CĂLĂTORI" S.A. şi Ministerul Transporturilor s-a încheiat Contractul de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019, aprobat prin H.G. nr. 231/2016 şi pe de altă parte că, prin O.U.G. nr. 62/2016, AUTORITATEA PENTRU REFORMA FEROVIARĂ a preluat, pe bază de protocol de predare-primire, de la Ministerul Transporturilor, contractele de servicii şi actele adiţionale valabile şi s-a subrogat, potrivit art. 6 alin. (2) din actul normativ, în drepturile şi obligaţiile Ministerului Transporturilor ce rezultă din acestea.

H.G. nr. 231/2016 pentru aprobarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători are la bază dispoziţiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European şi al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar şi rutier de călători.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Regulament, "în cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv şi/sau o compensaţie de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligaţii de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice". Totodată, prin acelaşi act normativ european s-a stabilit că, prin "compensaţie de serviciu public" se înţelege orice beneficiu, în special financiar, acordat direct sau indirect de către o autoritate competentă din fonduri publice, în perioada de punere în aplicare a unei obligaţii de serviciu public sau în legătură cu perioada respectivă.

Prin urmare, mecanismul reglementat de legislaţia privind acordarea facilităţilor de călătorie este, în mod evident, un mecanism contractual, iar nu delictual, niciunul dintre cei implicaţi neputând fi considerat autorul unui delict civil, care este, prin definiţie, o faptă contrară ordinii sociale, care exclude preexistenţa unui acord de voinţă cu privire la drepturile şi obligaţiile asumate.

În prezenta cauză, situaţia premisă este că statul, prin organe specializate, acordă o gratuitate sau o reducere de preţ pentru efectuarea unor călătorii anumitor categorii de cetăţeni; însă, din moment ce această facilitate este acordată pentru serviciile prestate de un operator privat (care nu încasează de la beneficiarul serviciului de transport contravaloarea acestuia), autoritatea consimte să deconteze, ulterior, către operatorul de transport, preţul serviciului care nu a fost încasat de la călător.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de apel că este lipsit de relevanţă faptul că reclamanta nu a invocat expres, prin cererea de chemare în judecată, existenţa contractului de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019, aprobat prin H.G. nr. 231/2016, din moment ce răspunderea la care reclamanta se raportează nu poate fi decât contractuală.

Pe de altă parte, instanţa supremă reţine că, în prezenta cauză, nu au fost deduse judecăţii obligaţiile principale privind plata preţului serviciilor prestate de intimata-reclamantă beneficiarilor facilităţilor prevăzute de Legea nr. 147/2000, obligaţii a căror decontare a fost, de altfel, recunoscută de recurentă, ci numai obligaţia accesorie a pârâtei de plată a daunelor moratorii, pentru stabilirea căreia nu era necesară aplicarea unor clauze contractuale specifice, temeiul juridic fiind clar exprimat de reclamantă prin invocarea art. 1535 alin. (1) C. civ., Legii nr. 72/2013 şi O.G. nr. 13/2011.

Dispoziţiile art. 1535 alin. (1) C. civ. reprezintă temeiul legal care recunoaşte dreptul creditorului de a primi daune moratorii de la debitorul care şi-a îndeplinit cu întârziere obligaţia de a plăti o sumă de bani, chiar dacă debitorul este o instituţie sau o autoritate publică, astfel încât, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, angajarea răspunderii sale nu este condiţionată de reglementarea obligaţiei de plată a dobânzii legale în actele normative speciale prin care a fost stabilită obligaţia principală de plată a facilităţilor de călătorie.

Concluzionând, contrar celor susţinute prin memoriul de recurs, prevederile Legii nr. 72/2013 şi ale O.G. nr. 13/2011 sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât obligaţiile de plată executate cu întârziere decurg din contractul încheiat între intimata-reclamantă, care are calitatea de profesionist, şi Ministerul Transporturilor, care a avut calitatea de autoritate contractantă.

Instanţa supremă nu poate primi apărarea recurentei-pârâte în sensul că obligaţia principală necontestată nu ar fi generatoare de dobânzi, întrucât plata facilităţilor este o cheltuială bugetară, pentru care Legea nr. 500/2002 reglementează principiul strictei destinaţii.

În primul rând, instanţa supremă constată că raportul juridic dedus judecăţii nu este unul de drept financiar-fiscal, întrucât intimata-reclamantă nu este o instituţie publică implicată în procesul bugetar, compensaţiile pentru facilităţile de călătorie nereprezentând o finanţare a sa de la bugetul de stat, ci plata preţului serviciilor prestate beneficiarilor Legii nr. 147/2000.

Totodată, Înalta Curte reţine că nicio dispoziţie legală nu interzice perceperea de dobânzi derivând din executarea cu întârziere a unei obligaţii de plată de către o autoritate a statului, orice altă interpretare fiind contrară prevederilor art. 1535 C. civ. şi art. 8 din Legea nr. 72/2013.

Normele invocate de recurenta-pârâtă din Legea nr. 500/2002 nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât reglementează procesul bugetar şi fondurile publice, iar nu raporturile dintre persoanele de drept privat şi autorităţile contractante, neputând fi interpretate în sensul că un terţ reclamant nu ar fi îndreptăţit la despăgubiri moratorii în condiţiile art. 1535 C. civ.

Aceasta înseamnă că instituţia publică nu ar putea plăti accesoriile cu sumele alocate pentru alte destinaţii, însă are în continuare obligaţia de a plăti la timp debitele principale, precum şi obligaţia accesorie de a plăti daune moratorii, în cazul întârzierii plăţilor, cu rectificările bugetare fireşti şi obţinerea de fonduri cu această destinaţie, în condiţiile O.G. nr. 22/2002.

Pentru aceleaşi considerente, nu poate fi primită nici interpretarea recurentei-pârâte în sensul că legiuitorul, prin modul de reglementare al alocărilor bugetare, i-ar fi permis să nu plătească sau să plătească cu întârziere, astfel încât nu ar putea ulterior să o penalizeze pentru aceste fapte; legiuitorul nu i-a permis recurentei să nu răspundă pentru neplată/plată cu întârziere, ci doar i-a impus să respecte destinaţia fondurilor; în mod evident, dacă fonduri nu există pentru o anumită plată, aceasta nu se va efectua, însă consecinţele neefectuării (efectuării cu întârziere) sub aspectul daunelor (inclusiv cele moratorii) rămân cele prevăzute de normele generale.

Totodată, răspunderea civilă contractuală, ca tip de răspundere ce prezumă culpa (iar în cazul plăţii cu întârziere şi prejudiciul rezultat din lipsa de folosinţă a sumei de bani), nu poate fi înlăturată pentru recurenta ce argumentează îndeplinirea obligaţiilor sale conform art. 6 din O.U.G. nr. 62/2016 şi faptul că autorităţile superioare pe aspectele financiare (ordonatorii primari sau secundari) nu au virat la timp sumele respective; o astfel de apărare nu poate afecta însă drepturile reclamantului creditor de a fi despăgubit pentru prejudiciul ce i s-a creat.

Nu în ultimul rând, instanţa supremă va înlătura criticile recurentei-pârâte privind neîndeplinirea de către intimata-reclamantă a mecanismului de decontare a facturilor, argumentat de faptul că, pe de o parte, obligaţia recurentei de plată a deconturilor aferente facilităţilor pentru transportul beneficiarilor prevăzuţi de Legea nr. 147/2000 a fost recunoscută, iar pe de altă parte, aspectele învederate vizează netemeinicia alegată a deciziei atacate, iar nu nelegalitatea ei, stabilirea situaţiei de fapt neputând face obiectul cercetărilor în calea de atac a recursului, faţă de dispoziţiile art. 483 alin. (3) C. proc. civ.

Instanţa supremă reţine că recurenta-pârâtă a invocat în mod formal dispoziţiile art. 476, art. 478 şi art. 22 alin. (5) şi (7) din Codul de procedură, întrucât nu a arătat, în concret, în ce modalitate au fost încălcate dispoziţiile procedurale invocate, iar instanţa de recurs nu poate completa deductiv cererea părţii.

Tot o critică de netemeinicie o reprezintă şi cea privind lipsa comunicării dovezii cheltuielilor de judecată solicitate de către intimata-reclamantă, recurenta urmărind reanalizarea probatoriului administrat în faţa instanţei de apel. Se reţine că recursul este o cale nedevolutivă de atac în cadrul căreia nu pot fi analizate critici privind temeinicia hotărârii pronunţate în apel, indiferent de gradul de nemulţumire al recurentei-pârâte cu privire la modalitatea de analiză a probatoriului.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) teza a II-a din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-pârâtă AUTORITATEA PENTRU REFORMĂ FEROVIARĂ împotriva deciziei civile nr. 684 din 13 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă AUTORITATEA PENTRU REFORMĂ FEROVIARĂ împotriva deciziei civile nr. 684 din 13 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 noiembrie 2021.