Jurisdictional conflict over civil vs. administrative competence for compelling an insurance guarantee fund to process a payment claim under Law No. 213/2015

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, contencios administrativ şi fiscal, la data de 09 mai 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, solicitând obligarea acestuia la soluţionarea cererii de plată transmise în data de 18.10.2021, cu cheltuieli de judecată.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, precum şi art. 1 raportat la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă:

2.1) Prin sentinţa civilă nr. 2250/2022 din 28 noiembrie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În motivarea acestei hotărâri, instanţa a reţinut prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data de 09.05.2022 - data înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, privitor la noţiunea de contencios administrativ şi art. VI din O.U.G. nr. 102/2021, precum şi faptul că, raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) se supun normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic.

S-a apreciat astfel că, de vreme ce legea prevede competenţa instanţei civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor în ceea ce priveşte anularea actului tipic reprezentat de decizia de respingere, nu pot deveni aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 în cazul în care acţiunea are ca obiect obligarea aceleiaşi autorităţi la soluţionarea cererii de plată (printr-o decizie motivată), deoarece competenţa în materia contenciosului administrativ este stabilită tot prin raportare la obiectul constând în anularea actului tipic şi, în acelaşi timp, este prevăzută în mod expres imposibilitatea de a ataca pe calea contenciosului administrativ actele în privinţa cărora legea organică prevede o altă procedură judiciară.

S-a reţinut totodată, că în speţă sunt aplicabile mutatis mutandis, şi considerentele cuprinse în Decizia I.C.C.J. nr. XX din 19 martie 2007, privind examinarea recursului în interesul legii, potrivit cărora instanţa de judecată este competentă să soluţioneze pe fond nu numai contestaţia formulată împotriva deciziei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci şi acţiunea persoanei îndreptăţite în cazul refuzului unităţii nejustificat al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate.

În consecinţă, întrucât cererea reclamantului este evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii este sub 200.000 de RON, curtea a apreciat că revine judecătoriei competenţa materială de soluţionare a cauzei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k), coroborate cu cele ale art. 123 C. proc. civ.

Din punct de vedere teritorial, au fost avute în vedere dispoziţiile legii speciale, prin care s-a stabilit exclusivitatea în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului (situat în Bucureşti).

2.2) La data de 02 februarie 2023, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, secţia civilă, sub acelaşi număr de dosar, care, prin sentinţa civilă nr. 3721 din 03 aprilie 2023, a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, constatând ivit conflictul negativ de competenţă şi înaintând dosarul către Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, în vederea soluţionării conflictului.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a apreciat, în esenţă, că nu sunt relevante, pentru stabilirea competenţei materiale de soluţionare a prezentului litigiu, considerentele care au stat la baza Deciziilor RIL nr. IX/20.03.2006 şi nr. XX/19.03.2007 ale ÎCCJ, întrucât raţiunile care au fundamentat respectivele decizii nu se regăsesc în prezenta cauză.

În al doilea rând, s-a arătat că interpretarea sistematică şi teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 213/2015, confirmă intenţia legiuitorului de a extrage din sfera regimului juridic aferent actelor administrative, doar deciziile de respingere emise de Fondul de garantare, nu şi celelalte acte susceptibile de emitere în cadrul procedurii administrative derulate în faţa FGA.

În acelaşi timp, s-a arătat că nu poate fi reţinută competenţa materială a judecătoriei pe baza interpretării dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, întrucât o astfel de interpretare nesocoteşte principiul forţei juridice obligatorii a actelor normative în cadrul ierarhiei constituţionale, validând teza potrivit căreia puterea executivă ar putea să legifereze în materia legii organice.

Prin urmare, fiind în discuţie drepturile unei persoane vătămate de o autoritate publică, acestea nu pot fi reglementate decât prin lege organică, respectiv Legea contenciosului administrativ.

În sfârşit, s-a apreciat că tehnica legislativă utilizată de legiuitor în legiferarea modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 102/2021 permite concluzia în sensul că litigiile decurgând din pasivitatea unei autorităţi administrative trebuie calificate în considerarea raportului juridic substanţial public pe care se grefează.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă.

Constatând că în cauză există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece pricina, Înalta Curte, în temeiul art. 135 din acelaşi cod, va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

În ceea ce priveşte legalitatea învestirii în vederea soluţionării conflictului de competenţă, Înalta Curte constată că, în conformitate cu dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la emiterea regulatorului de competenţă, stabilind competenţa soluţionării cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, pentru următoarele considerente:

În cauză, conflictul negativ de competenţă a fost determinat de modalitatea diferită în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 şi urm. din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta, în calitate de creditor de asigurări, a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea de îndată a cererii de plată formulate conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015.

Potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, "în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege".

Totodată, potrivit art. 13 alin. (4) "aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3)", iar potrivit alin. (5) "în caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare" şi alin. (51) "hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

De asemenea, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, "orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept".

Înalta Curte reţine că ipoteza reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamanta invocă lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea de plată a creanţei de asigurări.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia de soluţionare a cererii de plată, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente, întrucât s-ar nesocoti principiul privind liberul acces la justiţie.

Sub aspectul determinării instanţei competente, din textele legale evocate, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul pârâtului Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Pentru identitate de raţiune se impune ca şi în cazul refuzului pârâtului de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere de chemare în judecată împotriva acestuia, tot la instanţele civile de la sediul pârâtului.

Argumentul în acest sens este acela că, în raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Atât timp cât soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

În acelaşi sens este şi decizia nr. 9 din 20.03.2006, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în complet competent să soluţioneze recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă.

Având în vedere că premisele din decizia menţionată sunt similare cu cele din prezenta cauză, obiectul litigiului fiind tot o obligaţie de a face, competenţa de soluţionare a refuzului de plată revine instanţelor civile.

Este de menţionat şi faptul că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare a asiguraţilor este una civilă, fiind vorba un drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare ca urmare a producerii riscului asigurat, raportul juridic litigios nefiind un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ. De altfel, refuzul sau omisiunea de a soluţiona o cerere de despăgubire decurgând dintr-un contract de asigurare nu poate fi considerat act administrativ asimilat, întrucât, chiar dacă Fondul de Garantare a Asiguraţilor este calificat ca fiind autoritate publică, actul pe care îl emite nu este în regim de putere publică în sensul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În consecinţă, Înalta Curte constată că instanţa competentă pentru judecarea acţiunilor îndreptate împotriva deciziilor emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor este deopotrivă competentă în soluţionarea cererilor care derivă din temporizarea procedurii reglementate de art. 12 şi urm. din Legea nr. 213/2015.

Întrucât acţiunea având ca obiect obligaţia de a face este evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii este de 6.351,91 RON, competenţa materială aparţine judecătoriei potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, este aplicabilă regula generală prevăzută la art. 107 C. proc. civ., în raport de care, având în vedere că sediul pârâtului se află în sectorul 2 Bucureşti, se va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Aşadar, conform prevederilor legale arătate, faţă de considerentele anterior expuse şi în aplicarea art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti îi revine competenţa materială pentru soluţionarea pricinii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iunie 2023.