Competence for actions compelling Insureds' Guarantee Fund to resolve payment claims: civil vs. administrative jurisdiction under Law 213/2015

Şedinţa publică din data de 17 mai 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a solicitat instanţei de judecată să dispună obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la FGA în data de 19.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentinţa civilă nr. 2220/2022 din 24 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

În esenţă, instanţa a reţinut că, prin O.U.G. nr. 102/2021 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor şi pentru modificarea altor acte normative, art. 13 alin. (5) a fost modificat astfel:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Argumentul potrivit căruia modificările aduse legii nu ar fi de imediată aplicare, invocat de pârât în combaterea excepţiei, fundamentat pe prevederile art. VI din O.U.G. nr. 102/2021, nu a fost reţinut de către instanţă.

Astfel, Curtea a arătat că, potrivit prevederilor art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021:"Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora".

Din analiza acestui text de lege, instanţa a reţinut că se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare. Cum prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

Totodată s-a reţinut că potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege).

Prin urmare, s-a reţinut că raportat la dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea contenciosului administrativ, pentru raţiuni de simetrie juridică, acţiunea împotriva refuzului autorităţii publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (act asimilat) s-ar supune normelor de competenţă prevăzute de lege pentru situaţia în care pârâta ar fi emis un act tipic.

Prin urmare, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 3541 din 30 martie 2023, pronunţată de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, secţia Civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării acestuia.

În esenţă, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a reţinut că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Conform art. 8 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Ca atare, instanţa a apreciat că, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamanţilor se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

Totodată a arătat că potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 (în forma în vigoare începând cu data de 24.09.2021, ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 213/2015 prin O.U.G. nr. 102/2021), "În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare"

Raportat la dispoziţiile legale mai sus menţionate şi la obiectul concret al cererii de chemare în judecată, instanţa a apreciat că, în speţă, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine curţii de apel prin aplicarea criteriului materiei în care sunt formulate pretenţiile deduse judecăţii.

Or, sub acest aspect, instanţa a reţinut că nu există niciun argument de ordin juridic sau faptic pentru a se da prevalenţă şi a se aplica în speţă principiul simetriei actelor juridice în vederea stabilirii competenţei Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti în temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în detrimentul celorlalte criterii legale de stabilire a competenţei, câtă vreme dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 sunt norme de competenţă speciale, derogatorii de la regulile de drept comun, fiind de strictă interpretare şi aplicare şi vizând o anumită categorie clară de litigii - respectiv strict contestaţiile formulate împotriva deciziilor de respingere a sumelor pretinse emise de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, o atare normă de competenţă neputând fi extinsă prin raportare la toate litigiile care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor, câtă vreme există suficiente alte criterii prevăzute de legiuitor pentru a se stabili competenţa de soluţionare a litigiilor în care este parte Fondul de Garantare a Asiguraţilor, altele decât cele care au ca obiect contestaţiile formulate împotriva deciziilor de respingere a sumelor pretinse emise de această entitate.

Aşadar, instanţa a arătat că faţă de faptul că reclamanta şi-a întemeiat în mod expres cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi câtă vreme, cererea reclamantei se subsumează domeniului de aplicare a dispoziţiilor art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004 nu există niciun argument juridic pentru a se da prevalenţă aplicării unui eventual principiu al simetriei actelor juridice, cu ignorarea dispoziţiilor art. 2 lit. f) şi art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că instanţele, respectiv Curtea de Apel Bucureşti şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Niciuna din instanţele aflate în conflict nu se consideră competentă din punct de vedere material să judece cererea cu care a fost sesizată.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte reţine că instanţele au fost învestite cu un litigiu având ca obiect obligaţia de a face, prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată transmise la data de 19.10.2021, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Pentru a determina competenţa materială de soluţionare a cauzei, faţă de obiectul acţiunii, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. Totodată, potrivit aceluiaşi articol:

"(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat. Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

De altfel, prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. IX din 20.03.2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 653/28.07.2006, dată în recurs în interesul legii, s-a stabilit că instanţa căreia îi revine competenţa de a soluţiona cererile formulate împotriva refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, este secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică respectivă, iar premisele sunt identice cu cele din prezenta acţiune.

Mai mult decât atât, deşi, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată, se impune a se arăta că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, aşa cum s-a arătat, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015, competenţa este determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, inclusiv în situaţia acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei, moment care îl precedă pe cel reglementat de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei revine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, aşa încât, cu aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea acestei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 mai 2023.