Jurisdictional conflict over military service disputes: administrative liability for acts of central defense authorities versus labor jurisdiction

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă:

Prin cererea înregistrată la data de 5 septembrie 2022 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, a solicitat instanţei:

1. anularea în parte a Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022, în ceea ce priveşte persoana sa, şi a actelor subsecvente, ca fiind netemeinice şi nelegale;

2. reintegrarea pe funcţia deţinută anterior punerii la dispoziţie prin ordinul mai sus amintit, respectiv pe funcţia de comandant Escadrila 711 Aviaţie Luptă, Grupul 71 Operaţional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu" şi plata unor despăgubiri egale cu drepturile (soldele) neacordate pentru această funcţie, indexate, majorate şi reactualizate, de la data emiterii ordinului (27 mai 2022) şi până la reintegrarea în funcţie;

3. suspendarea executării Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022 până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004;

4. obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamantul a invocat Legea nr. 554/2004, Legea nr. 80/1995, H.G. nr. 106/2011, modificată prin H.G. nr. 275/2017.

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 285/2022 din 20 octombrie 2022, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, în favoarea Tribunalului Cluj, secţia mixtă contencios administrativ, litigii de muncă şi asigurări sociale.

În argumentarea acestei sentinţe, s-a reţinut că reclamantul urmăreşte, practic, reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior punerii la dispoziţie şi plata drepturilor salariale corespunzătoare, ceea ce înseamnă că litigiul vizează raportul de serviciu al reclamantului care, fiind militar, este funcţionar public cu statut special.

Potrivit dispoziţiilor art. 536 din Codul administrativ, "cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

Art. 382 din acelaşi act normativ, intitulat marginal "Categorii de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcţionarii publici" are următorul conţinut: Prevederile prezentului titlu, cu excepţiile prevăzute de prezentul cod, nu se aplică următoarelor categorii de personal bugetar: (...) h) personalul militar.

Relevante în stabilirea competenţei sunt şi dezlegările date prin Decizia nr. 19/2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

Astfel, la paragraful 54 din această decizie, Înalta Curte a statuat că "art. 382, precum şi art. 536 sunt înscrise în titlul II al Codului administrativ, motiv pentru care, în privinţa personalului militar, competenţa instanţei de contencios administrativ nu mai poate fi reţinută, chiar dacă intrarea în vigoare a Codului administrativ nu a schimbat natura juridică a raporturilor dintre părţi, care rămân raporturi de serviciu, specifice funcţionarilor publici cu statut special".

Întrucât este vorba de o cerere care are ca obiect raportul de serviciu al unui militar, competenţa de soluţionare a acesteia aparţine secţiei mixte contencios administrativ, litigii de muncă şi asigurări sociale din cadrul Tribunalului Cluj, în componenţa specifică litigiilor de muncă, în acord cu dispoziţiile art. 382 şi art. 536 din Codul administrativ, precum şi cu cele statuate prin Decizia nr. 19/2021 dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii.

Prin sentinţa civilă nr. 264/2023 din 13 februarie 2023, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Cluj, invocată de reclamant şi pârât; s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, în favoarea Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal; s-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, s-a suspendat judecarea cauzei şi s-a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Cu titlu preliminar, Tribunalul Cluj a reţinut că reclamantul A. a mai promovat un litigiu pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă contencios administrativ, litigii de muncă şi asigurări sociale, în dosarul nr. x/2022, solicitând anularea în parte a Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022 în ceea ce priveşte persoana sa şi a actelor subsecvente, ca fiind netemeinice şi nelegale; reintegrarea pe funcţia deţinută anterior punerii la dispoziţie prin Ordinul mai sus amintit, respectiv pe funcţia de comandant Escadrila 711 Aviaţie Luptă, Grupul 71 Operaţional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu" şi plata unor despăgubiri egale cu drepturile (soldele) neacordate pentru această funcţie, indexate, majorate şi reactualizate, de la data emiterii Ordinului (27.05.2022) şi până la reintegrarea în funcţie; suspendarea executării Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP - 189/27.05.2022, acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 266 din Codul muncii, Legea nr. 62/2011, ca urmare a modificării cererii de chemare în judecată.

Faţă de obiectul dedus judecăţii, constând în pretenţia concret formulată şi temeiurile de drept invocate în mod expres de reclamant (Legea nr. 554/2004), reclamantul în mod voit sesizând două instanţe cu soluţionarea unor litigii cu acelaşi obiect, dar în baza unor temeiuri juridice diferite, s-a constatat că acţiunea din dosarul nr. x/2022 nu poate fi calificată a fi de competenţa jurisdicţiei de dreptul muncii, ci reprezintă o acţiune întemeiată pe dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, ce reclamă competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea unui complet specializat în contencios administrativ ca şi competenţă funcţională, iar materială în favoarea curţii de apel.

Instanţa a mai reţinut că nu poate schimba cauza cererii de chemare în judecată (temeiul juridic), peste voinţa celui care are calitate de reclamant, având în vedere principiul disponibilităţii ce guvernează procesul civil şi solicitarea expresă a reclamantului privind temeiul juridic al acţiunii, voinţa acestuia fiind clar exprimată sub aspectul temeiului juridic al cererii sale.

În raport de poziţia procesuală expresă a reclamantului, devin incidente dispoziţiile art. 22 alin. (5) din C. proc. civ.

Pe de altă parte, s-a arătat că dispoziţiile art. 382 din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019) enumeră personalul militar, printre categoriile de "personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcţionarii publici", însă trebuie observat că excluderea acestei categorii de la aplicarea prevederilor Codului administrativ privind funcţionarii publici nu semnifică o excludere a personalului militar din categoria funcţionarilor publici. Dimpotrivă, în conformitate cu prevederile art. 380 alin. (1) din Codul administrativ, "pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îndeplinesc activităţile prevăzute la art. 370 alin. (3) în cadrul: (...) e) instituţiilor din sistemul de ordine publică şi securitate naţională".

Potrivit art. 536 din Codul administrativ, "cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

S-a constatat, aşadar, că raportul juridic dintre categoria personalului militar şi unitatea militară unde funcţionează este unul de drept administrativ, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite pe marginea acestui raport trebuie să fie în mod expres stabilită de lege în competenţa altor instanţe, pentru a o extrage din aria de competenţă a instanţelor specializate în contencios administrativ.

Este adevărat că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat, prin mecanismele de unificare a practicii, apartenenţa unor litigii la alte arii de competenţă decât contenciosul administrativ, litigii care, în lipsa acestor statuări, ar fi avut o puternică aparenţă că aparţin contenciosului administrativ.

Astfel, s-a menţionat Decizia nr. 16/2016, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a statuat, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, că "prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor".

A fost evocată şi Decizia nr. 19/2021, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a stabilit, în interpretarea art. 382 lit. h) şi a) art. 536 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a art. 1 lit. p) teza I din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi a art. 23 alin. (1) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române, cu modificările şi completările ulterioare, că aparţine secţiilor/completurilor specializate în materia conflictelor de muncă din cadrul tribunalelor competenţa materială procesuală de soluţionare în primă instanţă a cauzelor având ca obiect obligarea instituţiilor publice din cadrul Jandarmeriei Române la plata unor drepturi salariale către personalul militar al acestora.

În speţă, aceste dezlegări obligatorii date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu sunt aplicabile, obiectul acţiunii neîncadrându-se în limitele în care instanţa supremă a dat dezlegările, chiar subliniind, în ultima decizie menţionată, că este chemată să se pronunţe doar în limitele ce reies din dispozitiv.

Aşadar, se pune problema dacă există dispoziţii speciale care să dea în competenţa (altor) instanţe litigiul de felul celui înregistrat în dosarul nr. x/2022.

Dispoziţiile speciale sunt cele din cuprinsul Legii nr. 554/2004, prin care sunt date în competenţa instanţelor de contencios administrativ litigiile în cadrul cărora conflictul s-a născut din emiterea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi.

Întrucât există dispoziţii speciale care dau în competenţa instanţei de contencios administrativ tipul de litigii în care se încadrează şi cauza dedusă judecăţii în dosarul nr. x/2022, se impune stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea completelor specializate în materie de contencios administrativ şi fiscal.

Art. 1 din Legea nr. 346/2006 prevede că:

"(1) Ministerul Apărării Naţionale este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, care conduce şi desfăşoară, potrivit legii, activităţile în domeniul apărării ţării. (2) Ministerul Apărării Naţionale este format din structuri centrale, structuri şi forţe subordonate acestora".

Potrivit art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, "structurile centrale ale Ministerului Apărării Naţionale, subordonate nemijlocit ministrului apărării naţionale, sunt: a) Statul Major al Apărării".

Având în vedere aceste dispoziţii coroborate cu cele ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Cluj a concluzionat în sensul că aparţine Curţii de Apel Cluj competenţa materială de soluţionare a cauzei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 1 martie 2023.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Disputa poartă asupra naturii obiectului cauzei, instanţele declinându-şi competenţa, ca urmare a calificării acestuia drept conflict de muncă sau litigiu din sfera contenciosului administrativ.

Pentru a dezlega natura pricinii, Înalta Curte reţine că reclamantul A. a sesizat instanţa de contencios administrativ cu o cerere având ca obiect anularea în parte a Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022, în ceea ce priveşte persoana sa, şi a actelor subsecvente. A mai solicitat reintegrarea pe funcţia deţinută anterior punerii la dispoziţie prin acest ordin, respectiv pe funcţia de comandant Escadrila 711 Aviaţie Luptă, Grupul 71 Operaţional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu", plata unor despăgubiri egale cu drepturile (soldele) neacordate pentru această funcţie, indexate, majorate şi reactualizate, de la data emiterii ordinului (27 mai 2022) şi până la reintegrarea în funcţie, precum şi suspendarea executării Ordinului Şefului Statului Major al Apărării nr. SP-189/27.05.2022 până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, întemeindu-şi în drept cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 80/1995 şi pe cele ale H.G. nr. 106/2011, modificată prin H.G. nr. 275/2017.

În ceea ce priveşte competenţa materială, se reţine incidenţa Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 536 din 28 iunie 2018, prin care s-a statuat că personalul militar având statutul de cadru militar îşi desfăşoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcţionarilor publici cu statut special.

În acest sens este şi Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, prin care s-a reţinut că militarii reprezintă o categorie specială de funcţionari publici. Totodată, prin Decizia nr. 19 din 27 septembrie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii, s-a constatat că textul articolului 109 din Legea nr. 188/1999 a fost preluat de art. 536 din Codul administrativ, soluţiile de unificare a practicii judiciare adoptate prin deciziile nr. 5 din 5 martie 2018 şi nr. 10 din 16 aprilie 2018, întemeiate pe art. 109, menţionat exclusiv în ceea ce priveşte competenţa de primă instanţă în soluţionarea litigiilor având ca obiect drepturile băneşti solicitate de personalul militar din cadrul Jandarmeriei Române, iar nu şi cu privire la statutul acestuia, precum şi considerentele aferente pentru susţinerea acestor soluţii, şi-au încetat aplicabilitatea odată cu abrogarea Legii nr. 188/1999 prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ, respectiv faţă de conţinutul art. 382 lit. h) din acelaşi cod. De asemenea, potrivit art. 56 alin. (1) din Codul administrativ "Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotărâre a Guvernului, numeşte şi eliberează din funcţie personalul acestuia".

Conform dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 346/2006 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale, republicată, "(1) Ministerul Apărării Naţionale este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, care conduce şi desfăşoară, potrivit legii, activităţile în domeniul apărării ţării. (2) Ministerul Apărării Naţionale este format din structuri centrale, structuri şi forţe subordonate acestora".

Articolul 7 alin. (1) din Legea nr. 346/2006 prevede că "structurile centrale ale Ministerului Apărării Naţionale, subordonate nemijlocit ministrului apărării naţionale, sunt: a) Statul Major al Apărării", iar în conformitate cu dispoziţiile art. 40 alin. (3) din acelaşi act normativ, "Şeful Statului Major al Apărării emite ordine cu conţinut militar şi dispoziţii, potrivit domeniilor de competenţă".

În considerarea celor evocate, se reţine că militarii reprezintă o categorie specială de funcţionari publici, iar ordinul contestat este emis de Şeful Statului Major al Apărării în exercitarea atribuţiilor sale şi produce efecte juridice în ceea ce priveşte raportul de serviciu al reclamantului, acesta solicitând anularea în parte a respectivului ordin şi reintegrarea sa pe funcţia deţinută anterior punerii la dispoziţie prin acest ordin, şi anume pe funcţia de comandant Escadrila 711 Aviaţie Luptă, Grupul 71 Operaţional din Baza 71 Aeriană "General Emanoil Ionescu".

Aşadar, ordinul a cărui anulare se solicită constituie un act administrativ cu caracter individual în sensul dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică şi modifică raportul de serviciu al reclamantului.

Cu privire la stabilirea instanţei competente material, Înalta Curte reţine că emitentul actului administrativ individual în dispută este Şeful Statului Major al Apărării, structură centrală a Ministerului Apărării Naţionale, subordonată nemijlocit ministrului apărării naţionale.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "litigiile (...) privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, (...) se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Cum emitentul actului administrativ individual este o autoritate publică centrală, competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine fără putinţă de tăgadă curţii de apel.

Stabilirea instanţei competente teritorial se va face pe temeiul dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. (...)".

Din actele dosarului rezultă că reclamantul, persoană fizică, are domiciliul în loc. Câmpia Turzii, jud. Cluj, astfel că instanţa competentă este, raportat la competenţa materială, asupra căreia s-a statuat anterior, Curtea de Apel Cluj.

Faţă de cele arătate, în aplicarea dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 mai 2023.