Conflict of jurisdiction resolved in favor of civil court for action compelling insurance guarantee fund to issue compensation decision

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Prin cererea înregistrată la data de 22 august 2022 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în temeiul Legii nr. 213/2015 (modificată prin O.U.G. nr. 102/2021) şi a Legii nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii cu privire la cererea de avizare trimisă la data de 27 aprilie 2022 şi înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor la data de 2 mai 2022. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 269/2022 din 6 octombrie 2022, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi teritoriale, fiind declinată competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Cluj a reţinut că reclamanta a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat o cerere de plată înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor la data de 2 mai 2022, prin care a solicitat acestuia plata despăgubirilor reprezentând daune materiale şi morale. Reclamanta a invocat nerespectarea de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, din cuprinsul cărora rezultă că aprobarea sau respingerea sumelor pretinse de creditorii de asigurări este de competenţa comisiei speciale constituite conform Legii nr. 503/2014.

Pentru stabilirea instanţei competente să soluţioneze acţiunea este esenţială intenţia exprimată de legiuitor, ca urmare a modificărilor operate prin O.U.G. nr. 102/2021 în ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor de despăgubire adresate Fondului, de a acorda instanţelor civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, competenţa de soluţionare a litigiilor având ca obiect deciziile de respingere a cererilor de despăgubire adresate Fondului.

Dispoziţiile Legii nr. 213/2015 coroborate cu cele ale Legii nr. 503/2004 instituie o procedură specială (administrativă) pe care creditorii de asigurări sunt obligaţi să o parcurgă pentru a obţine plata despăgubirii, după intrarea în faliment a asigurătorului de răspundere civilă. Aceste dispoziţii au caracter de normă specială, derogatorie de la norma generală, astfel că se aplică prioritar faţă de aceasta.

Instanţa a considerat că atât timp cât soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, în mod evident şi soluţionarea acţiunilor având ca obiect obligarea Fondului la emiterea acestor decizii este de competenţa aceloraşi instanţe, nefiind admisibilă partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Este şi cazul soluţiei legislative la care s-a oprit legiuitorul atunci când a adoptat O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a dispoziţiilor relevante din Legea nr. 213/2015 în procedura administrativă desfăşurată în faţa Fondului, ştiut fiind faptul că în situaţia în care a intenţionat atribuirea unor litigii în competenţa de soluţionare a unor instanţe speciale, cum ar fi cele de contencios administrativ, legiuitorul a menţionat-o expres în cuprinsul acestui act normativ.

Or, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 operează cu noţiunea de instanţe civile de la sediul Fondului, competenţa acestora fiind determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, iar în raport cu aceasta, Legea nr. 554/2004 este normă specială.

Constituie un argument în sprijinul susţinerii competenţei materiale procesuale a instanţei civile şi faptul că legiuitorul a prevăzut, în cadrul art. 13 alin. (51) din Legea nr. 213/2015, drept cale de atac împotriva soluţiei primei instanţe căile de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, respectiv apelul (art. 456, art. 466 alin. (1), art. 483 alin. (1) din C. proc. civ.), cale de atac specifică materiilor civile.

Astfel cum rezultă din dispoziţiile Legii nr. 554/2004, calea de atac împotriva soluţiei pronunţate de prima instanţă în contencios administrativ este recursul.

Prin urmare, în materia contenciosului administrativ, calea de atac de reformare specifică şi unică împotriva hotărârii primei instanţe este recursul, apelul fiind reglementat, cu titlu de excepţie, numai în materia executării silite, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004 (decizia nr. 17/2017 Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii).

Aşadar, Curtea de Apel Cluj a concluzionat în sensul că litigiul dedus judecăţii se circumscrie dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, iar competenţa dată de lege instanţelor civile de la sediul pârâtului este una exclusivă.

Prin sentinţa civilă nr. 368/2023 din 20 februarie 2023, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, fiind declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj; s-a constatat intervenit conflictul negativ de competenţă, s-a suspendat, din oficiu, judecata cauzei şi s-a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea soluţionării conflictului.

Analizând excepţia necompetenţei sale materiale şi teritoriale, Tribunalul Bucureşti a reţinut, în esenţă, următoarele:

În cauză, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, persoană juridică de drept public, să emită un act administrativ prin care să soluţioneze o cerere de plată.

Este vorba de un raport juridic de drept administrativ între o persoană juridică de drept public şi o persoană vătămată - persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 stabileşte că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului ori interesului legitim.

Din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantei se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004, în conformitate cu art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., iar din perspectiva competenţei teritoriale, s-au reţinut dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554, potrivit cărora reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul ori sediul său.

Art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, art. I pct. 23 şi art. III alin. (1), prevede că:,,(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Tribunalul Bucureşti a subliniat că nu poate aplica prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, astfel cum a arătat şi instanţa de trimitere. În cauză, această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ. Soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi, în niciun caz, nu se poate extinde sfera de competenţă a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 9 martie 2023.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă şi va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că ambele instanţe, Curtea de Apel Cluj şi Tribunalul Bucureşti, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea conflictului negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Cererea introductivă are ca obiect solicitarea reclamantei A. de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată transmise şi obligarea acestuia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În susţinerea acţiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat Fondului de Garantare a Asiguraţilor cererea de plată la data de 27 aprilie 2022, solicitând plata despăgubirilor, sens în care a invocat nerespectarea de către pârât a obligaţiei de a soluţiona cererea de plată, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte reţine că potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege".

Totodată, potrivit dispoziţiilor alin. (4), (5) şi (51) al aceluiaşi articol:

"(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3).

(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se cuvine a fi menţionat că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, "orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept".

Înalta Curte mai reţine că ipoteza anterior menţionată, reglementată de dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, deoarece reclamanta invocă lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia, nu se poate refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru motivul că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci, dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015 şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a soluţiona cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuţie nu poate împiedica persoana îndreptăţită să îşi valorifice drepturile şi nici nu o poate pune într-o situaţie de inferioritate faţă de persoanele cărora li s-au soluţionat cererile de plată.

Totodată, trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraţilor este una civilă - drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi şi autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraţilor, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie, neexistând nicio raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reţinerea competenţei materiale a instanţei de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluţiona o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) din C. proc. civ. judecătorul restabileşte calificarea juridică a actelor deduse judecăţii, nefiind ţinut de textul de lege greşit invocat de parte.

Faţă de cele arătate, în raport de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie şi principiul simetriei actelor juridice, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 mai 2023.