Animal-owner compensation exclusion struck down as vague; State appeal on merits dismissed, veterinary authority's appeal inadmissible.

Şedinţa publică din data de 21 februarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 1 septembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat:

(i) în principal, anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1214/2009, în ceea ce priveşte prevederile art. 8 lit. f) din Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, care prevăd că "Nu beneficiază de despăgubirile prevăzute în prezenta hotărâre persoanele fizice şi juridice proprietare de animale în următoarele situaţii: f...) se constată de autorităţile competente că au încălcat legislaţia în vigoare.";

(ii) în subsidiar, obligarea pârâtului la modificarea prevederilor contestate, în sensul de a se preciza în mod expres care sunt actele normative a căror încălcare atrage excluderea de la primirea despăgubirilor prevăzute de Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009;

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. La data de 17 ianuarie 2022, Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA") a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea Guvernului României, solicitând respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin încheierea din 17 februarie 2022, instanţa de fond a anulat cererea de intervenţie accesorie formulată de ANSVSA, ca netimbrată.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 59 din 24 februarie 2022, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a anulat în parte Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 8 lit. f) din acest act administrativ normativ.

2.3. Prin hotărârea de completare dispozitiv din 5 mai 2022, instanţa de fond a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de pârâtul Guvernul României, privind completarea sentinţei civile nr. 59/24.02.2022 cu pronunţarea asupra cererii de intervenţie accesorie formulată de ANSVSA.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 59 din 24 februarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât pârâtul Guvernul României, cât şi intervenienta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

3.1. Prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, pârâtul susţine că soluţia instanţei de fond este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 4 şi art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009, art. 26 alin. (6) – (6)1 din O.G. nr. 42/2004, precum şi art. 8 alin. (4) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2004.

Arată recurentul-pârât că textul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 vizează conduita culpabilă a persoanei care solicită despăgubiri, iar nu conduita autorităţii competente să aplice sancţiunea pentru nerespectarea legislaţiei în vigoare, după cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond. Împrejurarea că în textul de lege s-a reţinut că încălcarea legii este constatată de către autoritatea competentă nu poate conduce la concluzia că norma vizează conduita acestei autorităţi.

Susţine recurentul-pârât, contrar instanţei de fond, că dispoziţiile criticate se corelează cu art. 4 şi art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009. Sintagma "legislaţia în vigoare" din cuprinsul art. 8 lit. f) al hotărârii de guvern are în vedere legislaţia specifică domeniului sanitar-veterinar, care stabileşte măsurile necesare pentru supravegherea, prevenirea, controlul şi eradicarea bolilor animalelor.

În opinia recurentului, este greşit şi considerentul instanţei de fond în sensul că textul contestat nu se corelează cu art. 26 alin. (6), alin. (6)1 şi alin. (7) din O.G. nr. 42/2004 şi nu acoperă nicio ipoteză descrisă de acest act normativ. Prevederile art. 26 alin. (7) au fost abrogate prin O.U.G. nr. 27/2009, iar prevederile art. 26 alin. (6) şi (6)1 din ordonanţă reglementează situaţiile în care se acordă despăgubiri, pe când art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 reglementează cazurile în care persoanele fizice şi juridice proprietare de animale nu beneficiază de despăgubiri. Corelarea textelor de lege este evidentă, în sensul că oricare dintre persoanele enumerate limitativ de art. 26 alin. (6) din O.G. nr. 42/2004 nu beneficiază de despăgubiri când se regăseşte în situaţiile enumerate de art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, inclusiv în cazul în care a încălcat legislaţia în vigoare.

Totodată, art. 26 alin. (6)1 din O.G. nr. 42/2004 dispune că prin hotărâre de guvern se stabilesc bolile, efectele directe şi indirecte, precum şi efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condiţiile, precum şi modalităţile de acordare a despăgubirilor, dispoziţie concretizată prin emiterea H.G. nr. 1214/2009.

În concluzie, arată recurentul-pârât, dispoziţiile art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 nu încalcă prevederile art. 8 alin. (4) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2004.

3.2. Intervenienta ANSVSA a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8, solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Motivele expuse în susţinerea recursului de către intervenientă sunt identice cu motivele de recurs prezentate de pârâtul Guvernul României la pct. 3.1., nefiind necesară reiterarea acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei ANSVSA, iar pe fond a solicitat respingerea ambelor recursuri, ca nefondate.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 8 februarie 2023, Înalta Curte a calificat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intervenientei ANSVSA drept excepţia inadmisibilităţii recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Examinând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii recursului declarat de ANSVSA, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, având în vedere următoarele aspecte:

Cererea de intervenţie accesorie formulată de ANSVSA în fond a fost anulată, ca netimbrată, la termenul din 17.02.2022, prin încheierea ce face parte integrantă din sentinţă .

Totodată, prin hotărârea din 05.05.2022, prima instanţă a respins cererea de completare a dispozitivului cu soluţia pronunţată asupra cererii de intervenţie accesorie a ANSVSA, motivat de împrejurarea că această cerere a fost soluţionată prin încheierea din 17.02.2022, ce face parte integrantă din sentinţa de fond.

În acest context, Înalta Curte constată că, urmare a anulării cererii de intervenţie pentru netimbrare, ANSVSA nu a dobândit calitatea de intervenient accesoriu, întrucât, potrivit art. 65 alin. (1) C. proc. civ., intervenientul devine parte în proces numai după admiterea în principiu a cererii sale.

Totodată, potrivit art. 64 C. proc. civ., în cazul respingerii cererii de intervenţie ca inadmisibilă, partea care intervine va putea ataca încheierea de respingere odată cu fondul. Deşi acest text de lege se referă la caracterul inadmisibil al cererii de intervenţie, el este aplicabil şi în alte cazuri în care există un fine de neprimire, precum cazul din speţă al anulării cererii, ca netimbrată.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că, cererea de intervenţie nefiind admisă în principiu, obiect al recursului declarat de ANSVSA putea să îl formeze doar măsura prin care s-a anulat cererea ca netimbrată, cuprinsă în încheierea din 17.02.2022, iar nu şi soluţia pronunţată asupra fondului cauzei, câtă vreme ANSVSA nu a dobândit calitatea de parte în cauză. Or, recursul declarat de această parte este identic cu cel declarat de pârâtul Guvernul României şi priveşte exclusiv soluţia dispusă pe fondul cauzei, fără a fi atacată măsura anulării cererii, ca netimbrată.

Potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ.: "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei.", iar conform art. 129 din Constituţia României: "Împotriva hotărârilor judecătoreşti părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii.". Din cuprinsul textelor de lege menţionate anterior, rezultă că părţile pot uza doar de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevede o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac.

Cum în speţă ANSVSA a exercitat calea de atac împotriva soluţiei pronunţate de prima instanţă pe fondul cauzei, deşi nu a dobândit calitatea de parte în cauză şi dreptul său de recurs este limitat la contestarea soluţiei de anulare a cererii de intervenţie ca netimbrată, Înalta Curte constată că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii şi, în temeiul dispoziţiilor art. 457 alin. (1) şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de intervenienta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca inadmisibil.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prima critică formulată de pârât se referă la greşita reţinere de către instanţa de fond a reglementării, prin dispoziţiile art. 8 lit. f) din Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009, a conduitei culpabile a autorităţii publice, drept motiv de respingere a cererii de despăgubiri formulate de proprietarii de animale.

Potrivit textului de lege contestat, "Nu beneficiază de despăgubirile prevăzute în prezenta hotărâre persoanele fizice şi juridice proprietare de animale în următoarele situaţii: f...) se constată de autorităţile competente că au încălcat legislaţia în vigoare.".

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, textul de lege nu reglementează ipoteza neacordării de despăgubiri persoanelor fizice şi juridice proprietare de animale pentru cazul în care autorităţile competente au încălcat legislaţia în vigoare, ci pentru situaţia în care însăşi proprietarii de animale sunt culpabili de o astfel de încălcare.

Astfel, sintagma "au încălcat legislaţia în vigoare" nu are drept subiect sintagma "autorităţile competente", care o precedă, ci se referă la "persoanele fizice şi juridice proprietare de animale" din partea introductivă a art. 8 din H.G. nr. 1214/2009. Autorităţile competente sunt subiectul acţiunii de constatare a încălcării, iar nu de încălcare a legislaţiei.

Prin urmare, Înalta Curte constată că aceste critici formulate de pârâtul Guvernul României sunt fondate.

Cu toate acestea, Înalta Curte constată că cel de-al doilea rând de critici din recurs nu este fondat, ceea ce conduce la respingerea în consecinţă a căii de atac, întrucât prima instanţă a făcut o analiză corectă a textului normativ contestat, din perspectiva caracterului său general şi nepredictibil şi al necorelării cu prevederile legale în temeiul cărora a fost adoptat.

Potrivit art. 8 alin. (4) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice, pasaje obscure sau echivoce, respectiv într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc. Înalta Curte, la fel ca instanţa de fond, constată că maniera de redactare a art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 contravine acestor dispoziţii, reglementând o ipoteză de excludere a proprietarilor de animale sacrificate în vederea lichidării focarelor de boli transmisibile ale animalelor de la beneficiul acordării de despăgubiri, în cazul în care se constată de autorităţile competente că persoanele fizice şi juridice vizate au încălcat legislaţia în vigoare, fără a fi precizată sfera actelor normative a căror încălcare atrage sancţiunea excluderii de la beneficiul despăgubirilor ori, cel puţin, domeniul de legiferare al acestor acte normative.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, din conţinutul art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 nu rezultă că textul normativ are în vedere legislaţia specifică domeniului sanitar-veterinar, o astfel de menţiune nefiind regăsită în text şi nici nu poate fi dedusă prin raportare la art. 4 şi art. 9 alin. (1) din aceeaşi hotărâre de guvern.

Astfel, dispoziţiile art. 4 alin. (1) – (3) din H.G. nr. 1214/2009 stabilesc sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor, iar alin. (4) precizează că aceste despăgubiri nu vor fi acordate persoanelor fizice sau juridice sancţionate contravenţional în baza art. 9.

Dispoziţiile art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009 stabilesc faptele considerate a avea caracter contravenţional, respectiv: neanunţarea, în termen de 48 de ore, a medicului veterinar de liberă practică împuternicit sau a reprezentantului oficial al direcţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, despre apariţia oricărei îmbolnăviri, suspiciuni de boală, moartea sau tăierea de necesitate a unor animale; neizolarea animalelor bolnave sau suspecte de boală, nepăstrarea cadavrelor animalelor moarte ori tăiate şi consumul sau înstrăinarea cărnii şi produselor provenite de la aceste animale până la sosirea medicului veterinar de liberă practică împuternicit şi/sau oficial; nerespectarea restricţiilor de circulaţie a animalelor, impuse de direcţia sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană, respectiv a municipiului Bucureşti; neasigurarea şi nerespectarea normelor de biosecuritate în exploataţiile de animale autorizate sanitar-veterinar.

Pe de altă parte, art. 8 din H.G. nr. 1214/2009 stabileşte cazurile în care persoanele fizice sau juridice nu au dreptul de a fi despăgubite, lit. a) – e) referindu-se la următoarele situaţii: dacă nu au comunicat medicului veterinar oficial/medicului veterinar de liberă practică împuternicit sau direcţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti modificările apărute în starea de sănătate a animalelor, apariţia oricărei îmbolnăviri, suspiciuni de boală, moartea sau tăierea de necesitate a unor animale, în termen de maximum 48 de ore, prin notificare scrisă sau notă telefonică; nu asigura şi nu respectă normele de igienă şi biosecuritate în exploataţiile aprobate sanitar-veterinar; au importat animale bolnave a căror boală a fost dobândită anterior intrării pe teritoriul României şi a fost constatată prin testele de laborator; au introdus animate noi fără documentele sanitar-veterinare prevăzute de lege; au introdus animale provenite dintr-o altă exploataţie sau zonă aflată în derularea programului de combatere a unei boli.

Văzând dispoziţiile art. 4, art. 8 lit. a) – e) şi art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009, Înalta Curte constată că există o conexiune între aceste texte normative, cazurile în care nu se acordă despăgubiri fiind clar precizate şi detaliate, precum şi corelate cu normele care stabilesc caracterul contravenţional al acţiunilor/inacţiunilor proprietarilor de animale, astfel că destinatarii normei cunosc cu exactitate atât obligaţiile ce le revin, cât şi consecinţele nerespectării acestora (neacordarea despăgubirilor şi sancţionarea contravenţională).

O cu totul altă situaţie se constată în cazul lit. f) a art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, care, prin generalitatea exprimării – "se constată de autorităţile competente că au încălcat legislaţia în vigoare.", nu se poate corela nici cu prevederile art. 4 şi nici cu cele ale art. 9, născând dubii pertinente cu privire la înţelesul acţiunii de încălcare a legislaţiei în vigoare. Astfel, dacă situaţiilor de la lit. a) – e) ale art. 8, în care nu se acordă despăgubiri, le corespund contravenţiile reglementate la lit. a) – d) ale art. 9 alin. (1), situaţiei reglementate la lit. f) a art. 8 nu îi corespunde nicio prevedere din art. 4 şi nicio faptă contravenţională din cele reglementate de art. 9 din aceeaşi hotărâre de guvern.

Nu se poate considera că trimiterea la "legislaţia în vigoare" se referă la acţiunile/inacţiunile enumerate la art. 9 alin. (1), întrucât o astfel de prevedere ar fi atunci superfluă, câtă vreme există şi lit. a) – e) ale art. 8 din H.G. nr. 1214/2009, astfel că lit. f) nu îşi găseşte rostul în cuprinsul textului de lege.

Prin urmare, sunt nefondate argumentele recurentului-pârât Guvernul României, referitoare la corelarea art. 8 lit. f) şi explicitarea/aplicarea textului prin coroborare cu art. 4 şi 9 alin. (1) din H.G. nr. 1214/2009.

Cât priveşte susţinerile recurentului-pârât privind corelarea textului normativ contestat cu prevederile O.G. nr. 42/2004, în temeiul căreia a fost emisă H.G. nr. 1214/2009, Înalta Curte constată că art. 26 din ordonanţă reglementează la alin. (6) sfera persoanelor beneficiare ale despăgubirilor (la fel şi art. 4 din H.G. nr. 1214/2009), iar alin. (6)1 dispune că prin hotărâre a Guvernului se stabilesc bolile, efectele directe şi indirecte, precum şi efectele colaterale rezultate din măsurile întreprinse pentru combaterea acestora, condiţiile, precum şi modalităţile de acordare a despăgubirilor. Alineatul 7 al aceluiaşi articol (care, contrar susţinerilor recurentului-pârât, nu a fost abrogat prin O.U.G. nr. 27/2009, ci doar modificat) stabileşte sursa bugetară a plăţii despăgubirilor.

Textele de lege menţionate anterior nu reglementează, aşadar, cazurile în care nu se acordă despăgubiri proprietarilor de animale şi, pe cale de consecinţă, nu definesc legislaţia a cărei încălcare conduce, conform art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009, la neacordarea sumelor de bani. Prin urmare, domeniul şi cazurile de aplicare ale art. 8 lit. f) nu pot fi stabilite prin raportare la actul normativ superior, O.G. nr. 42/2004, în baza căruia au fost emise normele metodologice aprobate prin această hotărâre de guvern.

Prin dispoziţiile art. 26 alin. (6)1 din O.G. nr. 42/2004 recurentul-pârât Guvernul României a fost abilitat să stabilească prin hotărâre de guvern condiţiile de acordare a despăgubirilor, aceasta presupunând obligaţia de a emite un act normativ cu respectarea regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2004 şi a cerinţelor previzibilităţii, clarităţii şi caracterului accesibil al legii.

Formularea unui act normativ trebuie să permită destinatarilor săi să prevadă în mod rezonabil conduita pe care trebuie să o adopte şi obligaţiile a căror nerespectare produce consecinţe asupra drepturilor şi intereselor lor legitime. Or, prevederile art. 8 lit. f) din H.G. nr. 1214/2009 au un caracter neclar, instituind obligaţia respectării unei legislaţii nedeterminate şi, totodată, nedeterminabile prin raportare la restul normelor din hotărârea de guvern ori din actul normativ superior în temeiul căruia au fost edictate, putând conduce la interpretări şi aplicări neunitare de către autorităţile competente, vătămătoare la adresa drepturilor şi intereselor legitime ale proprietarilor de animale beneficiari ai despăgubirilor reglementate de art. 26 din O.G. nr. 42/2004.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 59 din 24 februarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de intervenienta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.